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本刊简介《新时代法律援助的新课题》系列报道之一
推动立法：好制度尚需细筹谋
编者按
法律援助，关乎经济困难群众和特殊案件当事人的权益保障，是一项暖人心的重要民生工程。习近平总书记指出：“没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。”
推动法律援助立法，完善法律援助制度，自然离不开科学、系统的法律援助理论研究的大力助推与强力指引。作为全国首家以法律援助理论研究为特色的智库型研究机构，中国政法大学国家法律援助研究院加强法律援助的基础理论、立法政策和实施问题的深入研究，为我国法律援助制度的发展与完善提供理论和技术支持，为提升中国法律援助制度的软实力，积极贡献智慧和力量。
这个“智库”的非凡之处，在于其金牌智囊团的组成人员可谓声名赫赫：他们分别是研究院名誉院长、“举旗人”樊崇义教授，首席专家、“践行者”顾永忠教授以及院长、“实干家”吴宏耀教授。研究院自成立以来做了哪些工作？取得了哪些成就？为什么中央专项彩票公益金法律援助基金会专门请它开展评估工作……
让我们走近它，感受它，了解它！
党的十八届三中全会以来，以习总书记为核心的党中央高度重视社会主义法治建设，提出了“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体的全面推进依法治国战略。
其中，为适应新时代我国社会主要矛盾的客观需要，满足人民群众日益增长的美好法治生活需求，党的十八届三中全会、四中全会提出了“完善法律援助制度”的具体改革任务。
2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，勾画了完善法律援助制度的基本路径。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定将法律援助立法纳入十三届全国人大常委会立法规划。
在新时代背景下，建立完备的法律援助制度，是习近平总书记“以人民为中心”法治思想的重要体现，也是建设法治社会、全面推进依法治国的基础制度保障。
法律援助制度的精神内涵是什么？探索实践中总结出哪些好经验？新时代下有何机遇挑战？且听中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀娓娓道来。
精神与内涵
记者：首先请您向我们介绍一下，以习近平总书记为核心的党中央是如何重视法律援助工作的？吴宏耀：习近平总书记在讲话中，曾多次论及法律援助工作的重要法治意义。2013年2月23日，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。”
2014年1月7日，习近平总书记出席中央政法工作会议并发表重要讲话。他强调，“要重点解决好损害群众权益的突出问题”之一，即包括“决不允许让普通群众打不起官司”。
2014年4月21日，习近平总书记听取司法部工作汇报时再次强调，要“在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设”。
2014年10月，十八届四中全会决定要求，应当“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。
2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议并审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。习总书记在会议上指出：“法律援助工作是一项重要的民生工程，要把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点，紧紧围绕人民群众实际需要，积极提供优质高效的法律援助服务，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。要适应困难群众的民生需求，降低门槛，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。要注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用，加强刑事法律援助工作，保障当事人合法权益。要通过法律援助将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，有效化解社会矛盾，维护和谐稳定。各级党委和政府要高度重视法律援助工作，不断提高法律援助工作水平。”
可以说，习近平总书记“以人民为中心”思想是新时期法律援助制度发展与完善的根本遵循和行动指南。
记者：您曾说“完备的法律援助制度是中国特色社会主义法律制度必不可少的重要组成部分”，怎么理解这句话？
吴宏耀：2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。在“推进法治中国建设”标题下，作为“完善人权司法保障制度”的具体要求之一，《决定》明确提出了“完善法律援助制度”的改革要求。
2014年10月，十八届四中全会决定进一步提出：“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”
从上述文件可以看出，完善法律援助制度是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要。
构建完备的法律援助制度也是建设中国特色社会主义法治国家的必要条件之一。在现代法治国家中，法律援助制度是一项关注底层的社会公共福利：通过为社会弱势群体提供合乎质量标准的法律援助服务，可以将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入到法治化轨道，从而有效化解社会矛盾、维护和谐稳定和社会公平正义。
因此，在现代法治社会，法律援助是一项国家责任，是现代社会衡量一个国家法治水平和文明程度的重要标志，是改进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。
立法与完善
记者：众所周知，我们的法律援助条例出台于2003年。这些年间，学界、司法实务界早已响起立法的呼声，如何看待法律援助立法的重要法治意义？吴宏耀：为贯彻十八届三中全会、四中全会提出的全面依法治国战略，2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议期间，郑喜兰等31位全国人大代表提交了法律援助立法的提案。2018年10月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定，将法律援助立法纳入全国人大常委会的立法规划。法律援助立法正式纳入全国人大的议事日程，成为一项国家立法任务。
对于法律援助立法的重要法治意义，我觉得可以从两方面讨论。
相较于西方法治发达国家，我国法律援助制度起步较晚、发展快，但总体发展水平明显落后于我国同期的社会经济发展水平。我国法律援助制度创建于20世纪90年代后期。1996年刑事诉讼法修改及律师法出台，初步确立了我国法律援助制度的雏形。2003年，国务院颁布的《法律援助条例》标志着我国法律援助制度的制度化发展。
十八届三中、四中全会以来，我国法律援助制度发展（尤其是以值班律师制度为代表的刑事法律援助制度的发展）开始进入快车道。但是，与同期社会经济发展水平相比，尤其是与我国法治建设的快速发展相比，法律援助制度的发展还相对滞后，远远不能满足我国法治建设的客观需要。
在现代法治国家，法律援助是一项国家责任，而不仅仅是行政机关的责任。法律援助制度及其实施，必然会涉及人民法院、人民检察院、公安机关等国家机关的职责，而且需要律师协会、共青团、妇联、工会等社会组织的政策支持和实际参与。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》提出，要构建“坚持和完善党委政府领导、司法行政机关具体负责、有关部门协作配合、社会力量广泛参与的中国特色社会主义法律援助制度”。
因此，为了推动我国法律援助制度的发展完善，必须从国家治理能力现代化的高度入手，以国家立法的形式，整合相关制度资源，通过构建法律援助制度的“四梁八柱”，建立一套“易于获得的、负担得起的、平等、高效、可信赖、可持续的法律援助制度”。
记者：那第二个层面呢？
吴宏耀：这就是法律援助立法的功能在于补齐法律援助的制度短板。
法律援助立法是法治国家建设的一件大事，应当秉持“以人民为中心”的服务理念，积极回应新时代社会主要矛盾，补齐法律援助制度短板，构建法律援助制度的“四梁八柱”，推动法律援助制度的发展与完善，为国家治理体系和治理能力现代化提供法治保障。
立法首先要解决的是法律援助机构的设立问题。二十多年来的法律援助服务实践表明，区县市一级的基层法律援助机构是提供法律援助服务的主战场。作为法律援助服务的组织者，基层法律援助机构的发展发育程度直接决定着普通民众能不能便捷地获得法律援助服务、获得法律援助服务的质量。因此，基层法律援助机构的设立与培育，是构建完备法律援助制度的基石。
其次，律师资源和法援经费的保障制度是决定法律援助服务“质”与“量”的两个最基本要求。
在我国法律援助制度发展过程中，东西部地区之间（甚至是在同一地区的不同区县市之间），法律援助制度的发展程度存在着极大的差异。法律援助服务发展的不均衡不充分现象，根源在于法律援助经费主要依靠地方同级财政，也在于律师资源地域分布上的不均衡。
为构建完备的法律援助制度，法律援助立法应当从制度上优化司法资源配置，强化基层法律援助机构法律援助经费的宏观调控，并通过“逆市场化”制度建设，吸引并鼓励经济发达地区的律师到法律援助服务需求更大的经济贫困地区从事法律援助工作，从而逐步实现东西部之间、城乡之间、区域之间法律援助服务的均衡化可持续发展。
在经费保障方面，总体而言，我国法律援助经费呈现经费投入总量不足、各地经费投入不均衡不充分等问题。根据2018年统计数字，我国人均法律援助财政拨款为1.98元，不仅远远低于世界经济发达国家水平，与周边地区一些发展中国家相比也不算高。而且，在基层法律援助实践中，因法律援助经费主要依赖同级地方财政，致使在法律援助经费保障方面，不同地区之间存在着明显差异；各省、各地之间经费保障不均衡不充分的现象相当严重。
法律援助立法应当从国家层面建立完善的法律援助经费保障体制，并通过强化中央、省一级财政的责任，确保全国各省区市（尤其是县区市一级）法律援助服务的均衡化发展、确保法律援助服务能够与当地社会经济文化发展程度同步发展。
最后，在推进公共法律服务体系建设的背景下，法律援助立法应当注意厘清公共法律服务与法律援助之间的关系和边界，避免因公共法律服务建设而冲淡、弱化法律援助服务作为基本公共法律服务的基本属性。
探索与发展
记者：经过二十多年的实践发展，我国法律援助制度已经取得了可喜的成就。您对此作何评价？吴宏耀：的确，我们发展晚，但是进步快。不过，要清醒地认识到，在新时代背景下，我国法律援助发展也面临着新的挑战。
为适应新时代社会主要矛盾的现实需要，我国法律援助制度的发展与完善需要着力解决两方面的问题：
一是，在理论层面，要配合法律援助法的立法工作，着力加强法律援助基础理论研究，构建我国法律援助制度的理论体系。厘清法律援助立法的定位、法律援助的对象与事项范围和受援标准、法律援助的责任主体、提供模式、经费保障、管理机制以及组织实施程序等重要问题。
二是，在实践层面，要积极开展法律援助试点，立足司法实践需要，着力解决好法律援助实践中存在的突出问题。近年来，为切实保障刑事司法改革的有序推进和实施，尤其是为了保证刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度、以审判为中心诉讼制度改革等改革措施的顺利进行，针对刑事辩护率偏低的现状，中央政法机关着力推进刑事辩护全覆盖、值班律师制度等试点工作，有力推动了我国法律援助制度的发展。
记者：能否为我们展开介绍一下？
吴宏耀：我国值班律师制度的探索与实践始于2006年。近年来，为确保被追诉人认罪认罚的自愿性，我国在刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度的试点改革中将值班律师制度作为基础性配套措施之一进行推广。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，值班律师制度作为本次修法的重点内容之一被写入刑事诉讼法。
在我国值班律师制度的探索和发展过程中，其身份定位始终不明确，也是目前讨论最为激烈的议题。但是，从值班律师与体系化法律援助格局的关系来看，值班律师制度不仅是认罪认罚从宽制度改革的配套措施，更是一种特殊的刑事法律援助方式，应当从完善法律援助制度的视角予以体系化的考量。
值班律师的制度优势在于通过较小的司法投入为更多的犯罪嫌疑人、被告人提供最基本的、标准化的法律援助服务，其援助对象是不特定的，援助内容往往局限于一般性的法律援助咨询和简单的法律帮助。未来我国仍应当立足于扩大法律援助覆盖范围，构建“法律援助值班律师”与“法律援助辩护律师”两分的法律援助格局，使两者各司其职、相互补充，推动法律援助制度体系化建设。
关于刑事辩护全覆盖试点，我国长期以来面临刑事辩护率和法律援助率双低的现实困境，无法有效保障被追诉人的辩护权利以实现司法公正。据有关统计，全国刑事案件律师辩护率仍不足30%。有鉴于此，2017年10月，最高人民法院、司法部出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，对于所有刑事案件，无论一审、二审还是再审，均要求律师介入提供辩护。
刑事辩护全覆盖试点旨在大幅度提高律师刑事辩护率，推动更多的律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，促进以审判为中心的诉讼制度改革。
为实现刑事辩护全覆盖，完善刑事法律援助的中国模式，一方面应当遵循“繁简分流”的诉讼规律，构建层次化的刑事法律援助体系，区分值班律师和辩护律师，并根据案件的繁简、轻重适用不同类型的援助律师，完善相互衔接机制；另一方面，应当改革行政化的法律援助供给结构，实现法律援助的国家化、市场化与社会化。在此基础上，改变以往单一的刑事法律援助模式，形成值班律师机制、政府购买服务机制、公设辩护人机制等并存的多元化法律援助模式。
在开展法律援助试点工作过程中，令人欣慰的是，司法机关与司法行政部门之间通过深化交流合作，共同积极推动扩大法律援助覆盖面，充分发挥法院、检察院在法律援助工作中应当发挥的作用，从国家整体上发挥法律援助在推进国家治理能力和治理体系现代化中的作用。
该现象也进一步表明，在新时代法治建设当中，法律援助条例将法律援助仅规定为政府责任，显得过于狭隘且不符合司法实践需求。因此，未来法律援助法应当明确法律援助是国家责任，而国家责任的责任主体包括所有国家机构在内的整个国家体系，即国家应当从立法、司法、行政、经费等方面为法律援助制度的发展与完善提供保障。
机遇与挑战
记者：您认为新时代法律援助制度的发展方向如何？吴宏耀：完善法律援助制度需要紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要，落实国家责任、政府义务，积极推进法律援助机构建设，进一步完善法律援助经费保障和律师资源配置，加强法律援助服务队伍专业化、职业化建设。
但是，在推进事业单位改革、加快公共法律服务体系建设过程中，法律援助制度发展面临着严峻的挑战：
一是在改革中，部分地区撤并了基层法律援助中心，严重影响了该地区法律援助服务的供给机制。例如，在云南，129个县（市区）中，有69个撤销了法律援助中心；在贵州，88个县（市区）中，有23个撤销了法律援助中心。
法律援助机构和人民法院、人民检察院、公安机关、看守所一样，是刑事诉讼法上的法定机构；刑事法律援助服务是刑事诉讼活动的必要环节。因此，从制度上讲，法律援助机构的撤并，意味着刑事诉讼法规定的法律援助职能缺乏稳定的供给；长远看，无疑会影响到刑事司法制度改革的顺利进行。从人民群众的获得感来看，法律援助机构撤并（尤其是基层法律援助中心的撤销）将严重影响法律援助服务的制度化供给。
一旦法律援助服务没有了专门的组织实施机构，还谈什么人民群众日益增长的法律援助服务需求？谈什么法律援助服务的质量？又如何从制度上“保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”？如何“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”？
二是在公共法律服务体系建设过程中，部分地区忽视了法律援助制度“保基本”的基础性地位。
一般认为，公共法律服务既包括无偿或公益性的法律服务，也包括面向社会公众提供的有偿性法律服务。相比于以市场规律为基础培育和发展法律服务市场的公共法律服务体系，法律援助制度更多强调的是国家责任、政府义务。
换句话说，法律援助服务是需要政府拨款为公民提供基本的免费法律服务。但是，毋庸讳言，在推进公共法律服务体系建设过程中，一些地区更热衷于公共法律服务管理，有意无意地放弃了发展法律援助服务的政府责任。
然而，必须承认，法律援助服务是一项关注民生的政府责任，是基本公共服务的重要组成部分。在进一步加强公共法律服务体系建设过程中，不仅不能忽视法律援助制度的投入与发展，相反，必须以法律援助制度的可持续发展为基础，才可能培育有活力的法律服务市场。
在新时代背景下，我国法律援助制度正面临着前所未有的机遇和挑战。无论是法律援助立法，还是刑事司法制度改革的持续推进，都必将推动我国法律援助制度进入崭新的发展阶段。
法律援助制度不仅仅是一项法律制度，更是社会政策、国家治理的一部分。因此，如何更好更充分地发挥法律援助制度的积极作用，服务于法治社会、依法治国战略，如何通过构建完备的法律援助制度推进国家治理体系和治理能力的现代化，无疑需要法学以外的专家学者也能够建言献策，更多地关注法律援助立法及其制度建设。