难点研究：如何破解民事监督“倒三角”状态？

　　“再审检察建议”究竟是什么，一直是检察干警重点关注与思考的现实问题。

　　2012年修改后的民事诉讼法，将“再审检察建议”正式确定为检察机关法定的监督方式，标志着“再审检察建议”这一监督形式由此从实践探索转为法律规定。

　　相较于抗诉而言，再审检察建议具有更加灵活、及时、高效的特点。但实证研究发现，2018年四川省再审建议采纳率只有16.4%,远低于全国52.3%的平均值。

　　司法实践中再审检察建议并未达到预期的效果，采纳率低、运行不畅的问题较为突出，造成大量民事监督案件涌向并积压在上级检察院，加剧了民事生效裁判监督“倒三角”状态。如何有效发挥再审检察建议制度的功能，是检察机关亟待解决的难题。

263件检察建议仅决定再审77件？

　　2018年四川省检察机关向法院发出民事再审检察建议263件，收到回复166件，其中，决定再审77件，采纳率为29.3%，占回复数的46.4% ；收到再审裁判结果文书37件，其中，再审改判23件，调解结案5件，发回重审1件，维持原判3件，其他5件。

　　从监督对象来看，民事再审检察建议的监督对象以一审生效裁判为主。建议再审的263件案件中，针对二审生效裁判的26件，占比10% ；237件为针对一审生效裁判提出的，占建议再审案件总数的90%。此外，一审生效判决中缺席审判占比较高，如A市共有34件缺席审判案件,占该市建议再审案件总数的57.6%。

　　从案件类型来看，民间借贷、侵权纠纷类案件占比较大。263件建议再审案件中，民间借贷纠纷99件，占建议再审案件总数的38% ,医疗损害、交通事故责任纠纷等侵权类案件42件，占16%。前述两类案件占建议再审案件总数的54％。虚假诉讼在民间借贷纠纷中较为突出，共33件，占民间借贷类案件的33%。

　　从监督理由来看，民事再审检察建议的监督理由较为集中。建议再审事由为原裁判认定的基本事实缺乏证据的89件，认为适用法律确有错误的58件，认为有新证据足以推翻原裁判的49件。此外，认为民事调解书损害国家利益和社会公共利益的也不少，共有33件。

　　从监督效果来看，总体上民事再审检察建议的监督效果不甚理想。263件建议再审案件仅收到法院回复166件（含超期回复32件），回复率63.1% ；未回复97件。已回复的166件案件中，决定再审的77件，采纳率为29.3%。再审检察建议采纳率低于全省平均值的有10个地区，占47.6% ,其中3个地区采纳率为0。

　　从监督主体来看，基层检察院是办案主力军。四川省263件建议再审案件中，基层检察院办理237件，占建议再审案件总数的90%；市级检察院办理26件，占建议再审案件总数的10%。其中，11个市级检察院和省检察院建议再审案件数为0。

　　存在的主要问题有：

　　受理环节把关不严。主要表现在将不符合监督受理条件的案件予以受理，承办部门审查后不仅未按规定作终结审查处理，反而错误提出监督意见。评查的165件案件中，对因申请再审超过6个月法定期限被法院驳回而受理的6件；不符合依职权启动监督的25件，占15.2%；将不涉及国家利益和社会公共利益的民事调解书纳入监督的11件。

　　实体审查不够严谨。突出表现是检察监督意见错误、监督方式不当。监督意见错误主要表现在四个方面：错误认定案件事实，错误分配举证责任，错误采信“新证据”，错误适用法律。监督方式不当主要表现在：一方面错误适用结果监督，部分案件确有错误，但仅存在程序监督或执行监督事由，不属于结果监督范畴；另一方面错误适用个案监督，有的案件仅有程序瑕疵，宜将相关问题收集整理后向法院发出工作建议实施类案监督。

　　忽视案件进程追踪。不重视对再审检察建议落实情况的跟踪了解，一定程度上影响了监督的效果。一是跟踪监督缺位或不规范。四川省对建议再审案件进行了跟踪的137件，仅占提出再审检察建议总数的40%。即使跟踪也仅限于两院承办人之间的电话沟通，不做跟踪记录，卷中无任何体现跟踪监督的痕迹。多数案件的跟踪工作止步于收到再审裁定。在裁定再审的65件案件中，仅有37件案件收到再审裁判结果文书，其余28件案件的进展和裁判结果均不掌握。二是跟进监督工作薄弱。跟进监督制度在实践中被束之高阁。四川省2018年发出再审检察建议未获法院回复的97件，回复不采纳的90件，而跟进监督的只有4件，仅占2.1%。调研发现，监督理由和监督点位正确符合跟进监督条件的有21 件，此类案件未通过跟进监督与抗诉方式有效衔接，使监督持续力断档。就实施跟进监督的4件案件而言，存在着上级检察院对跟进监督理由缺乏甄别，全部采纳并照搬基层检察院意见和理由提出抗诉的问题，导致不被法院采纳。

　　部分法院对再审检察建议不够重视。因法律对抗诉效力的刚性规定，长期以来法院习惯于检察机关运用抗诉手段实施监督，对再审检察建议这一法定监督方式没有予以应有的尊重。主要表现在以下几个方面：一是法院办理建议再审案件的部门不明确，甚至同一地区所辖的基层法院受理部门也各有不同；二是再审裁判文书中不反映检察机关的监督职能，部分再审裁判文书丝毫不体现再审检察建议在再审程序启动中的作用；三是对正确的检察建议不予采纳，2018年四川省检察机关提出再审检察建议而法院未回复和不采纳的125件案件中，有21件案件的监督意见正确，但法院未予采纳；四是回复意见无理由阐释或避重就轻，部分法院在对再审检察建议回复中只是表示“不予采纳”，没有任何理由说明；五是对再审检察建议不回复、回复超期或者回复文书不规范，有一个市两级法院的回复文书就出现了《民事决定书》《复函》《民事裁定书》以及既无标题又无字号的便签等四种形式。

民事再审检察建议为何运行不畅、采纳率低？

　　这其中，既有民事再审检察建议制度方面的原因，也有检察院自身和法院方面的原因。

　　首先是制度层面。

　　民事再审检察建议制度刚性不足。民事诉讼法第二百零八条规定，检察机关发现生效裁判有民事诉讼法第二百条规定的十三种情形之一的，或者发现调解书损害国家利益和社会公共利益的，可以向同级法院提出再审检察建议，但未明确再审检察建议的法律后果以及法院办理建议再审案件的方式、程序等问题，是否启动再审程序完全取决于法院的态度。这种不具有强制性又缺乏操作规范的柔性监督方式，势必导致部分案件不能进入再审程序。

　　民事再审检察建议适用条件不明确。民事诉讼法及相关司法解释对再审检察建议和抗诉的适用条件未做明确区分，加之实践中法院对再审检察建议这一监督方式不太认同，导致市级检察院更愿意采用抗诉方式实施监督，而将原裁判问题偏软或者存在认识分歧的案件通过再审检察建议予以监督，不可避免地影响了采纳率。

　　其次是检察院层面。

　　执法理念存在偏差。如过分强调保障当事人的诉权，认为案件实体是否有问题应当由法院在庭审中查明；错误理解民事诉讼举证责任，片面强调检察机关在民事诉讼监督办案中的居中法律地位，导致过于轻信当事人提供的未经查实的“新证据”；重视办案数量忽视办案质量；将突破虚假诉讼的希望寄托于公安机关，并且对侦办工作疏于跟踪和监督等。

　　忽视与法院的沟通。除了提交再审建议书外，承办检察官没有出庭支持监督并表达监督意见的机会。因此，在办案中与法官的沟通交流尤为重要。承办检察官习惯于通过机要通道发送再审检察建议，而不是主动沟通。以至于检法两院在案件法律关系认定、举证责任分配、法律适用等方面存在认识分歧，如虚假诉讼是否涉及损害“社会公共利益”、因交通事故产生的侵权之债是否属于夫妻共同债务、新证据效力等问题的评判标准不一致。

　　跟踪监督意识薄弱。再审检察建议并无强制性法律效力，启动再审与否的决定权掌握在被监督者手中。在此情况下，部分检察机关还缺乏跟踪和跟进监督意识，忽略再审裁判结果。

　　考核指标设置不科学。近年来，四川省市两级检察院均将再审检察建议的提出数设置为考评加分项，但未将再审检察建议采纳情况纳入考核。部分检察院特别是一些基层检察院受考评机制的驱动，片面追求办案数量，甚至对一些没有监督价值和监督必要的问题依职权启动监督程序。

　　最后是法院层面。

　　对再审检察建议这一法定监督方式缺乏认同。2012年民事诉讼法修正后将再审检察建议确立为检察监督的法定方式，但部分法官和法院思想上对再审检察建议的法律地位和设立该法律制度的价值尚缺乏认识，对再审检察建议这种法定监督方式不认同。

　　没有重视司法解释关于再审检察建议效力的新规定。2015年2月4日实施的民事诉讼法司法解释第420条规定，法院审理因检察院抗诉或者检察建议裁定再审案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的影响。但部分原审法院仍以下级检察院无权自行决定再审或者上级法院已经裁定驳回再审申请为由，拒绝再审检察建议。

　　基于考核压力而忽视再审检察建议。部分基层法院将抗诉案件改判情况和再审检察建议采纳情况纳入对各庭室和法官的业绩考核，致使一些法院千方百计回避检察监督。个别法院甚至通过执行和解方式解决原裁判存在的错误，以规避对再审检察建议的采纳。

如何提升民事再审检察建议质效？

　　首先是严把检察监督条件，着力提高建议再审案件质效。

　　把住案件受理审查关口。民事检察部门应与控申和案管部门共同携手，守住案件“进口”：一是精准把握案件受理条件，恪守民事诉讼法关于依职权监督和当事人申请检察监督的规定，以及民事监督规则关于依职权监督的范围；二是严格案件材料审核，对是否超过申请再审期限、是否重复申请监督、民事调解书是否损害“两益”等仔细审核，并确保申请监督材料和裁判卷宗齐全；三是强化沟通协作，民事检察部门要及时与控申和案件管理部门就受理环节出现的问题进行沟通。

　　提升建议再审案件办理质量。对于拟提出监督意见的案件，应通过检察官联席会议、专家咨询等制度补强业务能力上的短板，确保监督点位精准、监督意见正确。对于检法两院认识分歧的案件，要提前与法院沟通，慎重启动监督程序。还应加强对民事诉讼监督方法和规律的研究，对民事审判中适用法律不统一、“同案不同判”等问题积极开展类案监督，努力实现民事诉讼监督由个案监督向类案监督拓展。

　　注重虚假诉讼的甄别、侦查引导与配合。努力提升对虚假诉讼的甄别能力，重点筛查快速调解结案的民间借贷、婚姻财产纠纷、以物抵债等案件，针对疑点开展必要调查核实，及时锁定虚假诉讼的相关证据，避免案件线索移送后因公安机关办案任务繁重无力及时立案，导致虚假诉讼案件错失突破良机。同时，检察机关应结合所掌握的证据线索，在侦查方向、证据收集等方面做好引导、配合工作，通过虚假诉讼案件的突破助力建议再审案件办理。

　　提高再审检察建议文书制作质量。从案件事实认定、举证责任划分、优势证据采信、审判程序是否合法、法律适用是否正确等方面对生效裁判是否存在错误进行深入分析论证，依据相关法律提出正确处理意见。监督理由论证应做到符合法律逻辑推理原则、证据列举充分且证据链条完整、法律适用准确无误。可通过开展优秀再审检察建议书评选，引导、促进文书的高质量制作。

　　建立建议再审案件质量定期分析制度。坚持办案质量分析制度，从证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、跟踪监督以及法律文书质量等方面，全面评析建议再审案件质量。结合类案专项分析，研究监督意见不被法院采纳的原因，形成案件质量专题分析报告并予以通报，倒逼各环节案件办理质量和司法规范化水平的提高。

　　完善典型案例指导制度。树立“一个案例胜过一打文件”的理念，积极做好向最高检推荐指导性案例的征集、初选、报送等工作。通过组织开展典型案例评选，对易发、多发问题，疑难复杂案件、有重大影响案件以及监督点位精确、监督效果优良案件，进行收集整理，指导、引领检察机关找准再审检察建议规律特点，促进办案质量提升。

　　其次是健全相关工作机制，着力保障建议再审顺畅运行。

　　强化并规范跟踪监督机制。再审检察建议发出后，检察机关应当对法院办案进展情况进行跟踪，及时了解掌握再审检察建议的采纳、落实情况以及未被采纳的原因。要加强当面交流以及必要的座谈等深度沟通方式的运用，做到“跟踪留痕”。追踪并记录案件每个办案节点的情况，及时准确将法院回复、再审裁定及再审审理结果等信息录入办案系统。

　　健全再审检察建议跟进监督机制。深入研究跟进监督的适用情形、办理方式、办理程序等，使跟进监督制度更具可操作性。上级检察院应适时通过跟进监督工作持续发力，发挥抗诉对再审检察建议的后盾保障作用。此外，还应改变再审检察建议备案制度形同虚设的现状，积极发挥该制度功能，对逾期未回复或回复不采纳但符合监督条件的案件，上级检察院要及时督促下级检察院跟踪监督；对下级检察院监督意见确有错误的，应当责成下级检察院及时撤回。

　　建立建议再审案件反馈机制。健全再审检察建议反馈制度可在一定程度上对再审检察建议效力进行补强，扭转建议再审意见采纳过度依赖协调的局面。检察机关应主动加强与同级法院沟通，争取法院对再审检察建议这一法定监督方式的认同，并通过会签文件等方式就相关问题达成共识：一是统一建议再审案件的审查部门，实践中当事人申请再审案件多由立案庭审查，而再审检察建议是检察机关代表国家履行法律监督职责的一种方式，其审查部门应有别于当事人申请再审，宜由审监庭审查。二是明确回复方式，法院经审查决定再审的，应在将再审裁定书送达当事人的同时抄送建议再审的检察院；决定不予再审的，也应用民事裁定书回复检察机关，并在裁定书中阐明不采纳监督意见的理由和依据，彰显法律监督的严肃性。再审裁判结果文书也应及时抄送提出再审建议的检察院。同时，再审裁定和再审裁判结果文书中应载明检察机关提出再审检察建议的情况。三是严格执行回复时限规定，依照最高法院关于执行民事诉讼法司法解释第419条的规定，法院对建议再审案件的审查期限为三个月。

　　完善再审检察建议考评机制。设定办案数量与办案质量并重的考核指标，充分发挥考评机制的正向激励作用。一是完善采纳标准。建议将再审检察建议的采纳界定为法院回复采纳和视为采纳两种情形，把建议再审后当事人和解或撤回起诉等能体现检察监督作用的情况作为采纳情形统计。二是修改案件质量评定标准。建议结合再审检察建议跟进监督情况和社会效果等全面考量办案质量，改变将法院采纳情况作为衡量再审建议质量的唯一标准的做法。三是科学确定采纳率计算方法。再审检察建议采纳率应以法院回复数而非提出再审建议数为基数进行计算，即采纳率等于决定再审数与法院回复数之比。

怎样完善再审检察建议制度？

　　由于修改后的民事诉讼法对再审检察建议的办理程序、办理期限、法律后果等核心问题未予明确，导致再审检察建议在实践中缺乏刚性，应用效果不佳，建议通过法律修订完善建议再审制度。

　　首先，明确民事再审检察建议的效力和审理程序。

　　尽管民事诉讼法司法解释对再审检察建议的审查方式、回复及期限已有明确规定，但实践中执行不到位，建议民事诉讼法对以上规定予以立法确认，明确规定法院应组成合议庭审查检察建议再审案件，避免司法责任制改革背景下独任审判员以个人观点轻易否定检察监督意见。同时，建议明确规定法院审查认为再审检察建议正确、案件符合再审条件的，应当裁定再审，以改变实践中完全忽略检察机关的监督作用，将检察建议再审案件作为法院院长依职权主动启动再审对待。此外，立法还需对检察建议再审案件办理程序予以明确，规定检察建议再审案件的再审办理及庭审参照抗诉案件审理相关规定，弥补检察建议再审案件办理程序无法律依据的缺陷。

　　其次，明确抗诉与再审检察建议的衔接和转换方式。

　　为实现再审检察建议与抗诉的有效衔接，进一步发挥再审检察建议同级监督功效，建议在立法上建立民事检察监督递进机制，即案件符合民事诉讼法第二百条和第二百零九条规定的，首先由同级检察院通过再审检察建议实施监督；再审检察建议不被法院接受而生效裁判又确有错误的，应提请上级检察院抗诉，由上级检察院提出抗诉实施“二次监督”，借此实现案件分流、缓解民事监督案件“倒三角”状态。或者将民事监督规则规定的再审检察建议跟进监督上升为民事诉讼法规定，即“收到再审检察建议后，人民法院裁定不予再审或者不予回复，人民检察院认为不当的，应当提请上一级人民检察院提出抗诉”。通过“提请抗诉”和“提出抗诉”手段，为再审检察建议提供后盾支持，有助于抗诉与再审检察建议相互补充、刚柔相济，共同发挥民事检察监督职能。

　　第三，将“检察建议”修改为“再审检察建议”或“检察意见”。

　　检察建议主要用于检察执法办案中发现的违法违规行为、制度漏洞，提出纠正违规、改进工作、完善制度等方面，是检察机关参与社会治理的工作方法和工作文书。2012年民事诉讼法修改后将检察建议确立为检察监督的法定方式，这是一种针对个案设置的纠错机制，具有个案监督性、法定性、专门性特征，但在法律条文中仍表述为“检察建议”，未与促进工作改进性质的其他检察建议相区别。建议将民事诉讼法第二百零八条第2款中的“检察建议”修改为“再审检察建议”，或者直接修改为“检察意见”。因为“再审检察建议”终究是建议，最终由被建议者自行决定采纳与否，与法律监督属性不符。检察意见则是检察机关履职中对具体案件依法提出监督意见的一种文书，更具个案监督法律属性，其效力也高于检察建议，更能满足民事检察监督需要。

　　最后，赋予检察机关参与检察建议再审案件庭审的权力。

　　在现行的法律规定中，没有设置检察官参与检察建议再审案件庭审的制度，无疑加剧了法官审理检察建议再审案件的随意性。建议民事诉讼法明确规定法院决定再审检察机关建议再审的案件，应在开庭10日前向检察机关送达《出庭通知书》，通知检察机关派员出庭，以维护检察机关法律监督工作的严肃性，也便于检察官了解庭审情况，总结办案得失。

　　唯此，才能有效发挥再审检察建议制度的功能，真正解决民事生效裁判监督“倒三角”状态。

　　（作者单位：四川省人民检察院）

● 责任编辑：王健