定点探索：基层检察院如何进行民事检察监督？

　　依照法律规定，基层检察院并不享有“抗诉权”。

　　那么，基层检察院如何有效地开展民事检察监督工作？特别是如何纠正民事审判、民事执行中的违法行为？如何防范和惩治虚假诉讼？这就成了亟待解决的现实问题。

虚假诉讼监督困境

　　自虚假诉讼这一“非具有确定意义的正式法律概念”在司法实务中产生以来，虚假诉讼案件一直呈井喷式增长态势，全国各级检察机关始终给予高度重视。

　　普遍认为，我国对虚假诉讼的相关研究始于2000年。2012年至2015年，云南省检察机关办理虚假诉讼监督案件119件，涉案标的额高达3.4亿元，移送犯罪线索案件约占案件总数的两成。虚假诉讼入罪后，全国检察机关于2017年至2020年5月共监督虚假诉讼民事案件8755件，2019年对涉嫌虚假诉讼犯罪的起诉1270人。检察机关对虚假诉讼的法律监督职能在办案中得以充分发挥，也彰显了全国检察机关着力打击遏制虚假诉讼，坚决维护司法权威、司法公信及他人合法权益的信心与决心。

　　与此同时，笔者发现一段时期以来，检察机关对虚假诉讼的监督力度与虚假诉讼的泛滥程度均呈逐年增长态势，这也表明仅依靠检察机关发挥法律监督职能并不能完全有效地遏制虚假诉讼。

　　以云南省昆明市西山区检察院（以下简称“西检”）2018年11月以来受理的32起虚假诉讼监督线索为例，几乎所有的虚假诉讼行为人都没有认识到其以“捏造的事实”提起民事诉讼是违法行为，更认识不到是犯罪行为。甚至不少公检法办案人员都认为，以捏造的事实提起民事诉讼是当事人或其代理律师采取的“诉讼策略”，属“情有可原”的行为，没有社会危害性，不宜以违法论处，更不宜以犯罪论处。各部门对何为以捏造的事实提起诉讼、民事程序性制裁与刑事实体性制裁的边界和衔接如何把握等法律认识亦不尽相同。这使得虚假诉讼入法、入罪成为“纸老虎”，对虚假诉讼进行司法遏制的进程步履维艰。

　　从这一角度讲，虚假诉讼入法、入罪的宣示意义远远大于其威慑意义和惩罚意义。故亟须探索建立一套行之有效的联合办案机制，在多部门中统一主观认识、形成打击合力，才有可能使检察监督职能以及其他办案主体的法定职能得到最大效能的发挥，真正实现现行法律规制体系对虚假诉讼的打击遏制功能。

　　基于虚假诉讼的严重社会危害性和人民群众的强烈反映，最高人民法院于2016年出台了《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》，提出的措施之一，就是“探索建立多部门协调配合的综合治理机制”。相较在人民法院内部“设立专门机构启动审查程序来完成查证任务”的意见，公检法多部门的协调合作更为切合实际。抽调人员在人民法院内部成立专门机构进行调查，只会加剧人民法院“案多人少”的矛盾，且仍然不能解决相关犯罪线索移送后的启动困境。由公检法司等部门建立长效合作机制，能够较好地解决这一矛盾，实现对虚假诉讼的有效抗制。从前述各办案机关主客观困境的分析看，各机关确有必要在虚假诉讼抗制中发挥各自职能优势的同时与其他机关联动，形成合力、扬长避短，构建严密有效的抗制机制，以最大限度地实现司法规制效能。

　　检察机关在民事诉讼中的法律监督地位，决定了其在虚假诉讼的抗制与预防中至关重要的主体作用。以民事检察监督为进路，从打击主体上构建公、检、法、监、司等多部门联动实现“侦、捕、诉、判、罚、监、防”的外部合作办案机制，从检察职能上构建“捕、诉、监、防”一体化的内部协同、上下级民事检察一体化联动办案机制，进而建立两种机制相交共进的立体化办案机制，能够实现虚假诉讼各个程序节点中民事程序性制裁与刑事实体性制裁的顺利衔接，虚假诉讼追诉在司法效率、司法成本、司法效果等多个方面的困境将迎刃而解。

“西检”的探索

　　西检虚假诉讼监督工作起步较晚，但在以上模式建立的办案机制运行下取得的监督实效明显。“西山样本”旨在整合各办案机关职能优势，针对虚假诉讼监督和查办的“四难”壁垒逐个突破。

　　（一）凝聚共识，建立线索移送机制，破解发现难。

　　一是立足各方办案需求，推动建立外部线索移送工作机制。检察机关加强虚假诉讼监督，契合当前法院、公安等办案部门的迫切需要。法院方面，2018年西山区人民法院受理各类案件2.2万余件，员额法官人均结案515件，排名云南省第一。在巨大的办案压力下，办案法官很难主动对虚假诉讼开展调查核实工作。公安机关方面，由于西山区辖区内驻有云南省高级人民法院、昆明市中级人民法院、西山区人民法院三级法院，虚假诉讼案件呈爆发式增长，而公安机关对民事法律关系和民事诉讼程序不熟悉，缺乏甄别查证真假民事法律关系的办案经验，且民事审判管辖级别与刑事侦查管辖存在标的额大小、法律复杂程度等多方面的不匹配，办案存在多方困难。在此背景下，西检以《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》颁布实施为契机，牵头公、检、法、司会签《关于打击制裁虚假诉讼违法犯罪的实施意见》，探索构建西山区政法单位跨部门协同治理的工作机制。从虚假诉讼的线索受理、调查侦查重大疑难案件研讨、案件处理等几个方面建立联动机制，明确各家在查办虚假民事诉讼案件中的责任与分工。机制建立以来，已逐步形成了法院审判法官及公安机关办案民警将发现的涉嫌虚假诉讼案件线索主动移送检察机关或者商请检察机关提前介入的良好工作格局。西山区虚假诉讼民事监督案件和刑事案件均迅速增长。西检办理的32件虚假诉讼监督案件中，法院移送案件线索15件、公安机关移送线索3件。

　　二是强化检察工作“一体化”，健全内部线索移送机制。强化民事检察部门和刑事检察部门“横向一体化”线索移送机制，提高虚假诉讼线索发现能力。刑事检察部门在办理套路贷等刑事案件中涉嫌虚假诉讼线索，及时移送民事检察部门审查。如在某公司涉嫌套路贷犯罪案件中，民事检察部门根据刑事案件承办人移送的线索对涉案公司在西山区法院的相关民事诉讼案件逐一进行排查并作出研判。同时，充分落实上下级检察机关“纵向一体化”，对公安机关受理的虚假诉讼案件涉及上级检察机关管辖的，在进行初步审查和研判后，将监督线索移送上级检察机关办理。上级检察机关发现西山区法院审理的民事诉讼案件涉嫌虚假诉讼的，将线索移送西检办理；发现同级法院审理的民事诉讼案件涉嫌虚假诉讼罪的，指令西检向西山公安分局移送犯罪线索。西检共办理省院交办案件两件，发出检察建议两件；受省院指令向西山分局移送犯罪线索1件，西山分局已立案侦查；向市检察院移送案件线索两件，市院经审查发出检察建议1件。该模式以基层检察院为枢纽，为上下级检察院和公安机关、人民法院畅通了不同层级不同部门间监督、制裁虚假诉讼的渠道。

　　（二）联动协同，建立联合办案机制，破解查证难。

　　一是加强内部协同，以检察监督合力推动外部联动。在检察机关内部，检察长靠前指挥，全面整合刑事检察、民事检察力量，着力构建“捕、诉、监、防”内部一体化虚假诉讼案件办理机制。检察机关向公安机关在移送案件线索后，由民事检察部门监督公安机关及时立案，以充分发挥诉前主导作用，引导公安机关进行侦查。必要时，由民事检察部门和刑事检察部门组建联合办案组。

　　二是强化外部联动，建立完善多部门联合办案机制。在前期会签工作机制基础上，结合办案中存在的问题，探索细化工作举措。以检察机关为枢纽，构建公、检、法、司联合办案工作机制，围绕线索移送、证据共享、案件会商、理论研讨等具体工作机制，根据各机关工作需要协商召集联席会议或者加强个案办理中的工作协同。在刘某等虚假诉讼罪案中，刘某与某公司负责人恶意串通，捏造自己及亲戚朋友与该公司的农民工劳动报酬纠纷，向西山区法院提起系列诉讼，意图获得某公司已被案外人申请查封、冻结款项的优先执行权，以实现其民间借贷债权。该系列案进入执行后，刘某又以民间借贷纠纷起诉实际债务人即该公司负责人。承办法官发现后，第一时间将情况通报检察机关。检察机关立即启动初步研判机制，邀请公安机关到法院与民事审判法官和刑事审判法官共同就案件线索进行会商。同日，检察机关受理审查6件民事调解监督案，并将犯罪线索移送公安机关，开列证据清单，引导侦查。公安机关直接从法院带走涉案人员并立案侦查。在公安机关获取案件关键证据后，检察机关将该证据作为办理民事生效调解书监督证据使用，及时向法院发出再审检察建议6件，法院均已进入再审，涉案三名犯罪嫌疑人已被批准逮捕。

　　三是加强办案协作，充分实现案件证据共享。对于法院、检察机关、公安机关在办案中获取的案件证据，在案件线索移送或者办案过程中实现证据共享。除言辞证据外，其他书证等材料检察机关按照证据标准收集后直接作为公安机关刑事案件证据使用，公安机关获取的证据也可以作为检察机关民事诉讼监督证据使用。对个别存在调查取证困难的案件或者是检察机关收集证据后需要公安机关再次转化的言辞证据，检察机关中止监督案件审查，将犯罪线索移送公安机关，引导公安机关立案侦查取得充分证据，再恢复监督案件的审查并作出相应监督决定。检察机关与公安机关同步建立信息协查机制，检察监督案件中的关键证人或者其他当事人，由公安机关协助通知前来了解情况。

　　（三）跟踪问效，建立完善跟进监督机制，破解追责难。

　　一是强化流程跟踪，推动案件办理进度。对于检察机关移送公安机关的虚假诉讼犯罪线索，民事检察部门在立案侦查、审查批准逮捕、审查起诉、审判等每个环节都加强与本院刑事检察部门、案件管理部门的信息通报，进行全流程跟进了解案件信息，适时了解案件办理进度和办案难点。检察长多次将虚假诉讼案件作为区公检法三长联席会议题内容进行专项研讨，分管院领导多次召开临时联席会议与公安机关就案件办理进度进行沟通协调。对发出检察建议的虚假诉讼案件并非一发了之，而是不间断地进行跟踪问效。

　　二是聚焦民事诉讼全流程，强化虚假诉讼监督实效。以诉讼程序监督和生效裁判监督、执行监督的三大受案入口为依托，对民事诉讼展开全流程的虚假诉讼监督。诉讼中的监督主要锁定法院开庭审理节点，对通过庭审对抗后暴露出的虚假诉讼（主要是单方恶意虚假诉讼）及时进行监督。此类案件的来源主要是当事人向检察机关申请，或者是法官发现后裁定中止审查并将线索移送检察机关。目前受理的诉讼中监督的案件为13件，发出检察建议5件。

　　（四）聚焦源头，建立诉源治理警示机制，破解预防难。

　　一是建立诉前虚假诉讼风险告知书机制。西检在前期联合办案机制运行良好的基础上，聚焦虚假诉讼源头，会同法院、公安制作《虚假诉讼风险联合告知书》。根据相关法律和司法解释的规定，总结司法实践中主要的10种虚假诉讼情形以及诉讼代理人参与虚假诉讼的法律后果，以书面方式向诉讼当事人及诉讼代理人告知虚假诉讼的相关风险。以“一个案例胜过一打文章”为指引，在《虚假诉讼风险联合告知书》后附有两起虚假诉讼典型案件作为鲜活的警示教育范本。其中一起为西山区公检法通过联合办案机制查办的民间借贷领域案件，行为人因犯虚假诉讼罪已被判处刑罚；另一起为最高人民检察院第十四批指导性案例公布的劳动仲裁执行虚假诉讼监督案，该案涉及虚假劳动仲裁的执行，行为人亦因虚假诉讼罪被追究刑事责任。

　　二是建立诉前防范虚假诉讼诉前联合宣传机制。对于涉及人数较多、虚假诉讼易发高发领域的案件，西检和法院共同开展防范虚假诉讼联合宣传，根据办理的案件及相关法律规定讲解虚假诉讼后果，警示混杂其中的虚假诉讼行为人“知难而退”，守好诉讼大门，将虚假诉讼防控于未然。2019年年末，某公司54名中层管理人员经与老板商量后以讨薪方式起诉到西山法院，欲通过该方式执行公司账户中已被法院查封的款项。经法检两院联合宣讲虚假诉讼法律后果后，当事人最终未提起诉讼。

　　三是建立诉中防范虚假诉讼联合询问机制。在虚假诉讼高发的民间借贷、农民工讨薪等领域，当事人起诉后、法院开庭前，由区检察院和法院共同对当事人进行一次联合询问。主要围绕当事人之间是否存在真实的法律关系、是否知晓虚假诉讼的法律规定和法律后果等方面展开询问，以期实现虚假诉讼犯罪的临界预防。这一举措旨在从司法技术层面减少虚假诉讼犯罪的构成，在充分体现刑法谦抑性原则的同时，加大虚假诉讼防控的民事程序性制裁空间和力度，在最大限度上提高司法效率、减少司法成本。

联合办案长效机制

　　以民事检察监督为进路，通过联合办案机制的长效运行，一方面有利于减缓人民法院追查虚假诉讼的压力，另一方面有利于提高虚假诉讼罪的追诉效率与准确率，实现对虚假诉讼的有效遏制，切实保障司法秩序、维护司法权威，实现诉讼规范与法律监督的双赢、多赢与共赢。

　　（一）在法律允许范围内打破部门数据壁垒，提高“检法”合作质效。

　　传统的“人-人”检、法协作机制，不能完全适应办案规模逐年激增情况下办案效率的提高，且依靠人与人的协作，本身就存在一定协作效果的不确定性。以2020年中央政法工作会议要求检察机关探索民事、行政诉讼结果监督中正、副卷一并调取为契机，借鉴绍兴市人民检察院虚假诉讼大数据研判“五步法”模式，将人民法院的诉讼数据链接到检察网络平台，利用信息技术进行虚假诉讼线索研判，能够较好地节约人力资源，提高线索研判效率，实现监督的规模化与精准化。

　　（二）进一步完善证据转换制度，节约“公检”合作成本。

　　从实践情况看，检察机关先期调查核实取得的证据中，书证、物证、视听资料等证据可以由公安机关直接转换为刑事证据，但言辞证据的转换却缺乏制度性保障，导致检察机关历尽千辛万苦取得的言辞证据在移送犯罪线索后公安机关要重新取证，而给犯罪嫌疑人提供较大的翻供空间和可能。

　　（三）建立一支“捕、诉、监、防”一体化专业化队伍。

　　以“西山样本”为例，有的刑事检察官存在对民事法律关系把握不精准，导致对民事法律关系是否属“无中生有”认识不到位，有的对法律关系虚构与“诉讼策略”的关系等不能完全厘清等情况。刑事检察部门对民事诉讼规律及理论把握仍不到位，而民事检察部门对公诉技巧等掌握又相对生疏。故通过训练民事检察官的公诉技巧或将公诉部门的骨干调整到民事检察部门，在民事检察部门建立集“捕、诉、监、防”职能为一体的虚假诉讼监督专业化队伍，有助于检察机关内部办案力量的充分整合，实现真正的内部一体化办案机制，从而实现虚假诉讼监督与打击的精准性与高效性，也有利于检察机关与外部办案部门在办案中进一步达成共识、形成合力。

　　尽管“西山样本”有相当的借鉴意义，但结合“西山样本”的现状看，虚假诉讼监督一体化办案模式仍有进一步完善的空间。

　　（作者系云南省昆明市西山区人民检察院党组成员）

● 责任编辑：王健