重点推进：民事检察如何“长上牙齿”？

编者按

　　5月25日，最高人民检察院检察长张军在向两会做工作报告时透露：2019年全国检察机关共提出民事抗诉5103件，同比上升29.8%；提出再审检察建议7972件，同比上升95.1%；纠正虚假诉讼3300件，上升122.4%，向全社会交上了一份满意的答卷，也充分显示出“民事检察”在人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察职能中的显著地位和发展前景。
　　一连串耀眼的数字背后，既有地方检察院在“做强民事检察”方面的开拓和努力，也离不开基层检察院在化解虚假诉讼监督和查办壁垒的尝试和探索，更不能忽略的是司法实证研究者对破除民事生效裁判监督“倒三角”难题的鼓与呼。
　　值得注意的是，进入新时代，民事抗诉和提出再审检察建议案件数量增加了，法院对抗诉案件的改判率却仍然维持在较低水平。由此可见，如何做到精准检察监督，尽早建立抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化的监督格局，新时代民事检察还有很长的路要走。

　　新中国成立以来，我国相继于1982年、1991年、2007年、2012年、2017制定和修正民事诉讼法。

　　与此同时，民事检察监督制度经历了从无到有、从小到大、从抽象到原则、从单一（抗诉）到复合（抗诉、检察建议）、从默默无语到发展壮大的历史进程，不仅与社会主义法律体系的建立健全同步，更是与依法治国基本方略的全面推进同行！

　　依法治国进入了新时代，民事检察工作进入了新时代。

1982：民事检察监督“宣言式”条款亮相

　　据清华大学法学院教授张卫平介绍，中国法制重建和发展的春天源于1978年党的十一届三中全会。此次会议确定并提出了中国法制建设史上具有里程碑意义的重大举措——加强社会主义民主与法制建设，标志着我国民事诉讼法制建设的春天到来。

　　1979年2月，最高人民法院召开了第二次全国民事审判工作会议，其主要成果集中体现在《人民法院审理民事案件程序制度的规定（试行）》中，为之后即将制定的民事诉讼法（试行）奠定了文本基础。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议审议通过《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》。

　　这部法律虽然是“试行”，但实际上就是我国改革开放后第一部有关民事诉讼的基本法律，不论在框架结构还是在基本原则和诉讼制度方面，都为以后的民事诉讼法奠定了基础，反映了人们在特定发展阶段对民事诉讼制度的基本认知，主要体现在其规定的基本原则和基本制度方面。

　　毋庸讳言，之前由最高人民法院制定并事实上为国家立法机关制定民事诉讼法（试行）奠定了文本基础的《人民法院审理民事案件程序制度的规定（试行）》，并没有考虑到将有关检察机关的民事检察监督权纳入其中，是可以理解的，但它必然会对之后“试行”的民事诉讼法产生了较大的影响。如该法虽然作出了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定，但在之后相当长的一段时间内并未制定具有可操作性的配套措施。所以，说它相当于一条“宣言式”的条款，似不为过。

　　1991年，“试行”了九年之久的首部民事诉讼法，终于结束了“试行”的历史使命。是年4月9日，七届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》，并宣布自通过之日起施行，正式成为规范人民法院、人民检察院和诉讼参加人在民事诉讼过程中的活动方式和程序的国家基本法律之一。

　　不知什么原因，关于检察机关的民事检察监督权的问题，仍只是在总则中沿袭了民事诉讼法（试行）中有关“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的立法模式，对在司法实务中如何行使民事检察监督权并无具体规定。

2007：明确“抗诉”是民事检察监督的唯一形式

　　2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议通过修改民事诉讼法的决定，这是对民事诉讼法的第一次修正。修正后的民事诉讼法不仅在总则部分保留了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的内容，而且对检察监督的内容作了重大修改：

　　一是规定人民检察院“应当抗诉”情形。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有民事诉讼法“应当再审”的情形之一的，应当提出抗诉；地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有民事诉讼法“应当再审”情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

　　二是规定人民法院对检察院的抗诉“应当再审”。对于人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；只有在民事诉讼法“应当再审”的“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”等前五项情形之一的，方可交下一级人民法院再审。

　　三是规定法检两院提出抗诉和进行再审的程序。人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书；人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。

2012：民事检察监督形式“扩展”为抗诉、检察建议

　　相对于五年前民事诉讼法只是对审判监督、检察监督和执行程序的“小补”而言，2012年8月31日十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的关于修改民事诉讼法的决定，是对民事诉讼法的第二次修正，也是首次名副其实的“大修”。

　　首先，对“宣言式”条款作了适用范围的“扩展”。

　　将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并在执行编中增加规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。

　　修正后的民事诉讼法尽管对检察机关的法律监督范围由“民事审判活动”修改为“民事诉讼”，似乎变化不大，甚至还少了两个字，其实，业内人士一看就明白，这显然是人民检察院法律监督权的“扩展”，即将法律监督的范围由阶段性的“民事审判”扩展至整个“民事诉讼”全过程！

　　不仅如此，为了避免法学理论和司法实务中可能发生的“民事诉讼”是否包括“民事执行”的争论，本次“大修”干脆直截了当在“执行编”中规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，实践证明，这是非常必要的！

　　其次，对“检察监督”的内容和程序作了“细化”。

　　一是检察机关可以“选择适用”抗诉或检察建议。修正后的民事诉讼法补充规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

　　二是当事人可以“同时申请”检察建议和抗诉。下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。同时，人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。为了防止当事人重复缠诉，新法还规定当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

　　三是人民检察院有权调查核实有关情况。因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，人民检察院可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

　　四是人民法院对于人民检察院提出抗诉的案件，应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有法定“应当再审”的“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”等前五项情形之一的，可以交下一级人民法院再审，但经该下一级人民法院再审的除外。

　　五是规定人民检察院决定对人民法院的判决、裁定、调解书提出抗诉的，应当制作抗诉书；人民法院对于人民检察院提出抗诉的案件进行再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。

　　第三，检察院可否查阅、调阅诉讼卷宗存在“小插曲”。

　　对于人民检察院在履行法律监督职责中能否查阅、调阅法院诉讼卷宗以及向当事人及案外人调查核实的问题，民事诉讼法修正案（草案）二次审议稿第四十八条的规定非常明确和具体：“人民检察院因抗诉的需要，可以查阅、调阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”但在最后通过并正式发布的法律文本中，并无上述内容。

　　据悉，在多年来的立法实践中，凡涉及法检两院有关审判监督和检察监督的问题，向来都比较敏感，“两院”因此而发生分歧甚至针锋相对的情形时有发生。当然，对于已经列入立法计划甚至已经通过一审、二审的法律修正案又不可能仅仅因为对个别问题有争议就“议而不决”或“长期搁置”，于是，多年来，立法机关处理这类“内部争议”积累了不少成功的经验。如1996年对刑事诉讼法“大修”时就有关“免予起诉”制度的存废、证据不足案件能否“宣告无罪”等，就是要求由有关部门自行磋商后提出彼此都能够接受的方案加以解决的。

　　果不其然，有关人民检察院在办案中能否查阅、调阅法院诉讼卷宗的问题，法检两院的意见产生了重大分歧，但很快就得到了妥善处理。在2012年8月31日全国人大常委会表决通过《修正案（草案）》三天前（8月27日），时任全国人大常委会法工委主任李适时在向全国人大法律委作民事诉讼法修正案（草案）审议结果的报告时，就“关于人民检察院对审判的法律监督”这个问题作了专题报告：最高人民法院、最高人民检察院提出，根据审判和法律监督实践情况，建议将《修正案（草案）》二次审议稿第四十八条修改为 ：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。” 法律委员会赞同这一意见，建议对该条作相应修改。

显而易见，法检两院的“意见”是相互“平衡”和“妥协”的结果：一是将人民检察院适用范围由“因抗诉的需要”扩展为“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”；二是删去了人民检察院“可以查阅、调阅人民法院的诉讼卷宗”这个事后可以通过发布司法文件加以解决的法律监督方式。

　　虽然本次修正后的民事诉讼法对于检察院在履行监督职责中能否向法院查阅、调阅诉讼卷宗的问题没有规定，但这个问题又客观存在必须加以解决。2013年11月18日，修正后的民事诉讼法施行不到一年，最高人民检察院即发布《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，明确规定：“人民检察院审查案件，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗。”“通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的，可以不调阅诉讼卷宗。”从而相当于弥补了立法时留下的“空白”，应当说妥善地解决了检察机关受理请求抗诉和再审检察建议等法律监督案件后势必出现“调档难”的“老大难”问题。

　　民事检察监督形式和监督范围的“扩展”，直接保证了检察机关法律监督权的落地。一个多元化的民事检察监督格局开始形成。

● 责任编辑：王健