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本刊简介《“案-件比”：衡量司法办案质效的新概念》专题报道之一
“案-件比”：办案质效“绿色GDP”的前世今生
编者按
对于外界来说，“案-件比”是一个新概念、新词汇，但是在检察系统内部，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系已经正式建立，并且取得了较为理想的效果。
上期专题，已简要介绍“案-件比”的概念。
本期专题，将为您揭开“案-件比”的神秘面纱。
然而，在检察系统内部，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系已经正式建立，并且取得了较为理想的效果。
那么，被形象地比喻为衡量司法办案质效“绿色GDP”的“案-件比”这一概念是基于怎样的考虑提出的，经历了怎样的论证过程，又将对检察机关办案带来哪些影响呢？
“案-件比”从何处来？
梳理近些年的司法改革，无不围绕一个终极目标，那就是“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。换句话说，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”是评价司法改革成效的标尺。“新时代人民群众不仅仅期待合乎实体正义的办案结果，更希望在案件诉讼过程中、程序流转之间，感受到司法机关的勤勉与敬业，感受到司法过程的有序与效率，‘最高检党组认为，实现这一目标的关键，在于科学构建以人民群众获得感为评判标准的案件质量评价体系’。”最高检案件管理办公室主任董桂文说。
在这种背景下，“案-件比”顺势而生。
梳理近年来的检察编年史可以发现，首次明确提出案件质量评价指标体系建设这一课题是在2019年1月召开的全国检察长会议上。随后，最高检主要领导在不同会议上，多次提出要研究收“案”与检务管理中统计为“件”数之间的“案-件比”指标评价概念，并强调要用这样的质量评价指标体系来自我加压，真正落实好习近平总书记让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义的重要指示精神。
“事实上，最高检建立‘案-件比’质量评价指标的动议比‘官方发布’的时间还要早一些。这个概念是最高检主要领导首次提出来的。”董桂文回忆，在2018年年底最高检机关召开的一次内部会议上，院主要领导提出，围绕一起案件，司法机关开展的有些业务活动是可以减少或者避免发生的，这样的业务活动越多，就意味着办案时间越长，人民群众对司法活动的评价就可能越低。
内部会议虽小，却给负责指导全国检察机关案件质量管理、业务考评、数据统计的最高检案管办布置了一个大课题——如何通过优化检务管理，科学设置管理指标，把不必要的业务活动“瘦身”，以提升人民群众对检察工作的满意度。
在最高检领导的指导下，最高检案管办围绕建立“案-件比”质量评价指标这份“作业”进行了深入讨论研究，并且在较短时间内提交了专项工作报告，对构建“案-件比”质量评价指标提出了初步的思考。
在接下来的半年多时间内，案管办广泛征求各地检察机关和最高检各业务厅的意见，对专项工作报告进行了6次修改完善。在这个过程中，最高检主要领导多次听取汇报、共同研究，提出明确意见和要求。
2019年10月，最高检基本确定了“案-件比”的概念、计算方法、有关内容的选择，并作为核心指标纳入检察机关案件质量主要评价指标。
2019年12月20，《检察机关案件质量主要评价指标》（下称《评价指标》）在最高检第十三届检察委员会第二十九次会议上获得通过，并于2020年1月9日下发，要求各级检察机关结合实际贯彻落实，标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。
何为“案-件比”？
在普通人的印象中，“案件”往往是作为一个词出现的。但在“案-件比”这个指标中，“案”和“件”却被连接符号分开，成了两个意义不同的概念——这其中有何玄机呢？“这里的‘案’，指的是发生在人民群众身边的具体的案子，‘件’则是指这些具体的案子进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件数。”全程参与“案-件比”评价指标研制的最高检案管办案件统计信息管理处副处长郑成方说。
在2019年最高检领导干部业务讲座上，最高检领导对此有着更加详尽的阐释：“当事人、老百姓被举报、被诉至或者自己主动将他人举报、诉至司法机关，司法机关立案后，这就是‘案’。用老百姓的话说，自己有个‘案子’在公安，在法院有个‘案子’，等等。什么是‘件’？就是公安机关、检察院、法院依照诉讼法规定的程序，在办理案件过程中，在自己相关的办案环节，在司法统计或者自己办案管理系统中，作为一个‘案件’来统计的‘案子’。不同司法机关统计的针对特定当事人的同一个‘案子’，均自然地作为自己办案环节的一个或多个‘案件’。也就是说，‘案件’一般都远远多于当事人自己认为的在司法机关的那一个‘案子’。就检察机关的办案环节而言，比如，公安机关提请检察机关批准逮捕的一个‘案件’，检察机关作出不批捕决定是这个‘案件’，公安机关对该决定提出复议又是一个‘案件’；检察机关不改变原决定，公安机关如果提出复核，统计上又是一个‘案件’，即使检察机关改变了原决定，到了审查起诉阶段，如果检察机关作出不起诉决定，公安机关还有可能提出复议或者复核。也就是说，在统计上，检察机关办理了多少个公安机关对不批准逮捕决定提出的复议‘案件’、提出的复核‘案件’，对不起诉决定提出的复议‘案件’、提出的复核‘案件’，这些都可能是同一个当事人的同一个‘案子’统计成的不同‘案件’。对于当事人来讲，经过了复议、复核甚至个人的申诉，自己的一个‘案子’至少被办成三五个‘案件’。”
“明白了‘案’和‘件’的区别，‘案-件比’的概念就容易理解了。简单说，‘案-件比’就是‘案’和‘件’相比所形成的一组对比关系。”郑成方说。
举例来说，比如公安机关立案是一件，检察机关起诉是一件，法院审判又是一件。一个案子，被不同的办案环节统计成3件。“案-件比”可以表述为1∶3。
此外，一个案件在同一个诉讼环节也可能被统计成或者形成多个“件”数。比如，公安机关将1起案件提请检察机关批准逮捕，检察机关认为不构成犯罪而作出不逮捕决定，这是1件，“案-件比”是1∶1。
如果公安机关不同意检察机关的不捕意见，提请复议，这就在诉讼环节增加了1件，“案-件比”变成1∶2。如果检察机关维持不捕决定，公安机关还不服，按程序向上级检察院申请复核，上级检察机关复核维持原决定，这又增加了1件，在检察环节的“案-件比”就变成了1∶3。如果上级检察机关复核后，纠正下级院的不捕决定，公安机关在犯罪嫌疑人被批准逮捕后移送审查起诉，则“案-件比”变成了1∶4。
随着诉讼环节的增多（仅在检察机关就可以统计为16个环节），“案”和“件”这个比值中的分母还会增加。分母越大，司法资源付出就越多，司法人员就越辛苦，案件的质量就越有反复，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差。比如，前面提到的不捕案件，如果在作出不捕决定时，就能够确保事实清楚、说理充分、公安认可，那就不会有后面的复议复核，“案-件比”就是1∶1，这就说明办案质量高。反之，进入复议复核，就会给当事人带来诉累，办案质效就不能说高。因此，我们提出，在同一个司法环节，最好的“案-件比”就是1∶1，即老百姓一个“案子”，进入某个检察程序后一次性优质办结，这样司法资源投入最少，当事人感受最好。
“案-件比”怎么算？
每一个新概念的背后都凝聚着无数的智慧和汗水，“案-件比”的基本概念清楚了，那么实际考核计算过程中，“案”和“件”具体该如何选取呢？“案”和“件”的比例关系又该如何计算呢？据了解，在计算“案-件比”时，“案”的选取相对容易一些。
“以刑事检察为例，一个时间段内，哪一个数据最能清晰反映社会发生的刑事案件量？从检察机关角度看，这个数据是检察机关受理的审查逮捕案件和审查起诉案件的总和。但是审查逮捕案件和审查起诉案件有很大一部分是重合的，大部分审查起诉的案件，都经历了审查逮捕环节，在计算‘案’的时候，这一部分要扣除掉。”郑成方说。
因此，“案”应该选取一段时间内检察机关审查逮捕的案件，以及扣除经历审查逮捕活动后审查起诉的案件，二者之和构成“案”的基准数。
而“件”的选取要相对复杂一些。
“在刑事诉讼过程中，为了尽可能地查清案件事实，还原真相，法律规定了很多诉讼环节，一些是每一个案件都必须经历的环节，一些则是非必要环节。如果案件进入每一个环节，检察官都能以求极致的态度认真对待，可能有些环节就不必要发生，人民群众就能减少‘诉累’，能更好更快地实现公平正义。” 郑成方说。
由于“案-件比”的理想状态是1∶1，在“件”的集合中首先纳入了“案”的基准数，除此之外，再设定其他有关诉讼环节或者业务活动。
“最终，除‘案’的基准数外，我们选取了16项业务活动计入‘件’的集合，它们分别是批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查（扣除直诉案件中未提前介入案件）、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉（扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿。”郑成方说。
为什么要选取这16项业务活动呢？“在选取‘件’的时候，我们有一个标准，就是那些原本可以避免或者减少发生，但因前一个环节未将工作做到极致而产生、引起当事人负面感受的业务活动，要计入‘件’当中。当然，这些‘件’选取的合理性还需要检察办案进一步检验，在实践中及时作出校正和调整。”郑成方说。
“案”和“件”的选取内容都明确了，接下来要做的就是如何确定“案-件比”的计算方法。
郑成方表示：“根据统计数据的获取方式不同，前期我们设计了两种计算方法。一种叫跟踪测算法，即对于一个时间段内有终结性诉讼结果的案件，向前追溯它们经历的有关业务活动，得出‘案-件比’，这种方法科学准确，能够直观地体现观测意图。但是目前的技术无法实现这种对案件的跟踪查询，因此我们只能采取另外一种方法，称之为同时段概算法。”
什么是同时段概算法？它如何计算？
举个例子，A检察院想要计算2020年第一季度的刑事检察案件的“案-件比”情况，那么首先要计算2020年1月至3月该院所有计入“案”的数据是多少，然后计算这一时间段该院所有计入“件”的数据是多少。假设“案”是100，16类“件”是50，由于“件”的集合要纳入“案”的基准数，所以，该院2020年第一季度刑事检察案件的“案-件比”是100∶150，即1∶1.5。
“客观讲，这种方法没有跟踪测算法准确，因为它是用一个时间段内办理的案件数与有关业务活动统计成的件数之和相比较，‘件’是这些业务活动在同一时段的数量反映，而不是同一批案件的跟踪反映。虽然同时段概算法中的‘案’与‘件’不是一一对应的关系，但由于‘案-件比’是基于数据概况分析下的趋势判断，完全能够反映某一个检察院或整个检察机关一段时间内办案活动的质效。当然，这种计算方法选择的时间段越长，误差会越小，精确度越高。”郑成方说。
“‘案-件比’越精准越好，所以我们也一直在努力。目前，我们正在对检察统一业务应用系统进行升级改造，争取2.0统计子系统上线时，可以实现对案件的跟踪查询，到时候就能够更加准确地计算‘案-件比’了。”董桂文说。
“案-件比”效果如何？
虽然《评价指标》下发时间并不长，但本届最高检党组对外传递高度重视“案-件比”指标、大力提升办案质效、确保群众获得感的信号却很早就已释放。2019年4月，在最高检领导干部业务讲座上，最高检领导深入阐释了“案-件比”概念，并点名有些地方检察机关“案-件比”畸高，一案经历多次反复。在同年7月20日举办的大检察官研讨班上，最高检领导再次指出，科学构建以人民群众获得感为评判标准的案件质量评价体系，要遵循“案-件比”指标，下大力气降低办案中的“环节”“件”数，树立整体质量意识。一个月后，在全国检察机关刑事检察工作电视电话会议上，最高检党组再一次强调，要努力降低办案环节中的“件”数，把自己环节的工作做到家。据了解，随着最高检强力推行“案-件比”，各地方检察院也顺势而动进行部署，并取得了宝贵经验和成果。
据了解，2019年前三季度，山西省检察机关“案-件比”大幅下降，总结了宝贵的经验。
“最高检领导提出‘案-件比’概念后，山西省院党组对此很重视，专门召开检委会部署。2019年6月，检察长杨景海带着案管办和刑检骨干人员去调研，特意选取了办案量大或问题多的基层院，亲自阅卷，与一线检察官直接对话，发现不少问题。”山西省检察院案管办主任、三级高级检察官李晓波说。
“比如有些退补，只需要补一个身份证明或前科证明的单项证据。有的退查提纲，写的不准确，没有按照最高检现在的要求，把退查理由说清楚。这种做法不符合新时代检察工作的要求。”李晓波说。
如何解决问题？李晓波称，从省院层面来讲，主要是加强理念引领，“我们一直强调追求办成一案，不是统计意义上的多‘件’，要将工作做到极致”。他说，检察官在刑事诉讼中要负主导责任，要把案件办到极致，把责任压实。
重庆市检察机关在了解到“案-件比”概念后，也将转变检察官的办案理念放在了首位。
“我们是案管部门，先学习什么是‘案-件比’，‘案’是什么，‘件’又包括哪些。最高检提出‘案-件比’这个概念后，我们就一直在关注。2019年，张军检察长到重庆检察机关调研时，还专门询问了当地‘案-件比’的情况。案管办人员和业务部门经常沟通开会，互通理念。各市区院检察长对新的评价指标也很重视，经常在会议上问某个检察官你办的案子的‘案-件比’是多少？”重庆市检察院检察九部主任宋能君说。
作为基层院的一线检察官，重庆市南岸区检察院检察一部检察官陈雪对于新评价指标对办案的影响有着深刻的感受：“以前，可能有个别检察官，认为只要事实证据没有问题，就没有错误，就能够满足社会发展的需要。”他说，现在，检察官不能仅仅是司法办案“工匠”，还要适应社会形势的变化，主动作为，提高办案效率，“我们也想让当事人在更短的时间内得到一个公正的结果。”
据了解，在最高检领导提出要求后，检察机关的“案-件比”呈现总体下降趋势，办案效率不断提高。2019年的刑事检察工作“案-件比”为1∶1.87，“件”比2018年同期减少了0.02个点。尽管看上去减少的点很微小，但与2018年的办案质效相比，0.02个点相当于减少非必经的办案环节3万余个，这里面有减少的退回补充侦查案件数，对应法定办案时限相当于此类案件都节约了两个月甚至更长的时间；有减少的延长审查起诉期限案件数，对应法定办案期限相当于每个案件节约了15日；有减少的对不起诉案件的复核数，对应法定办案期限相当于每个案件节约了1个月……3万余个“件”相当于为当事人减少了3万余次“讼累”，也相当于减少了3万余次业务活动的司法投入。
以山西省检察机关为例，2019年开始重视“案-件比”指标后，全省一审公诉案件退查件数同比下降30%，退查比率减少18个百分点；延期件数同比下降14%，延期比率减少7个百分点；平均办案周期缩短7天左右。
“案-件比”的推出，必将对检察机关司法办案产生重大影响。希望各级检察机关在新的考核标准下，能够实现办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好、“三个效果”最优的办案目标。