图片 
本刊简介《民法学者眼中的民法典》系列报道之八
侵权责任编之焦点：在修改中推动绿色发展
民法典第七编“侵权责任”主要是在侵权责任法的基础上修改完善的，其中第七章“环境污染和生态破坏责任”的最大亮点是“贯彻落实习近平生态文明思想，增加规定生态环境损害的惩罚性赔偿制度，并明确规定了生态环境损害的修复和赔偿规则”。
本文对第七章的主要制度创新做一个简明的梳理和介绍。
民法典第一千二百二十九条规定：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”依据本条规定，构成环境污染和（或）生态破坏侵权责任需要符合三个要件：一是侵权人实施了污染环境或者破坏生态的行为。二是存在损害。三是污染环境或者破坏生态的行为与损害之间存在因果关系。由于适用无过错责任原则，责任之构成不要求侵权人有过错。
从狭义上讲，本条中的“损害”和原侵权责任法第六十五条中的“损害”一样，仅指他人的人身损害和财产损害。但是，从广义上看，本条中的损害还包括“环境被污染”“生态被破坏”这一损害本身。这是对民法典第一千二百三十四条和第一千二百三十五条进行系统解释的结论。
承担本条规定的惩罚性赔偿责任，首先需要符合污染环境、破坏生态侵权责任的一般构成要件，即行为人实施了污染环境、破坏生态的侵权行为，发生了损害，且侵权行为与损害之间存在因果关系。在此等侵权责任构成要件中，因果关系是推定的：法律推定因果关系存在，如果行为人不能证明因果关系不存在的，则认定因果关系成立，进而确定侵权责任。
如果被侵权人请求侵权人承担惩罚性赔偿即超过实际损失的赔偿，则要求侵权人具有主观上故意的构成要件。换言之，侵权人承担惩罚性赔偿责任不是无过错责任而是过错责任，不仅是过错责任而且要求其主观上为故意的过错。与过失相比较，故意具有更严重的反社会秩序性和对他人民事权益的侵害性，故而是承担更严重侵权责任的伦理和法理基础。
本条规定的故意，是指侵权人“故意违反国家规定”。“国家规定”既包括国家有关的法律、行政法规、部门规章等的规定，也包括地方性法规和地方规范性文件的规定。“国家规定”的外延大于“法律规定”，其具体范围将由最高人民法院通过司法解释等予以确定。这里的“故意”是指侵权人明知国家禁止性规定的存在，而无视、恶意规避或者曲解此等规定而实施污染环境、破坏生态的行为。侵权人拒绝管理部门的整改指令、无视被侵权人的投诉等情况，也可以当做认定其故意的证据。
法律规定，承担惩罚性赔偿责任，需要造成严重后果，即在损害后果方面出现被侵权人一方严重人身损害（如死亡、严重伤残）和数额巨大的财产损失等情形。造成多人严重损害，也可以是认定“造成严重后果”的情形。
违反国家规定造成生态环境损害的，如果该损害能够修复，应当依法修复。“违反国家规定”是指违反国家有关环境、生态保护的法律、国家政策、行政法规、部门规章和地方规定，以及基于此等规定制定的具体排放标准、控制指标等。要注意两点：其一，这里的“规定”不仅包括法律意义上的规定，还应包括政策意义上的规定。其二，法律意义上的规定，既包括具有直接法律效力的社会规范，还包括没有直接法律效力的技术规范。
本条规定的生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态，造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变以及上述要素构成的生态系统功能退化。这里的“生态环境损害”不是指某一个或者数个民事主体遭到的人身损害或者财产损失，而是在特定的区域范围里不特定的个人、组织受到的损害，其所损害的是社会公共利益（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条）。此等损害表现为生态环境利益受损，如珍稀自然资源的自然供给锐减、水土流失、地力下降、沙漠化或者荒漠化、空气污染、水源大幅度减少等。
要注意的是，这里的“环境生态损害”仅指生态环境利益损失，不包括“自然资源资产损失”。根据我国宪法和物权法的规定，除了森林、草原、耕地、湿地等自然资源中的一部分属于集体所有外，绝大部分自然资源（如矿藏、水流、海域等）都属于国家所有。国家所有的自然资源资产由于环境污染和生态破坏而遭受损害的，国务院、国务院授权的省、市级人民政府及其指定的有关自然资源资产管理部门，有权代表国家提起国有自然资源资产损害赔偿诉讼。
本条适用于“能够修复的”情形，即可以通过修复等治理手段救济被污染的环境和被破坏的生态，使其恢复原状或者大致恢复原状。这里的恢复原状应当理解为环境质量达到污染前的标准或者生态功能达到被破坏前的水平。只有对那些通过修复能够实现此等“恢复原状”的案件，才适用本条的规定。如果环境污染和生态破坏特别严重，以致生态环境已无法修复，如千年冻土、丹霞地貌的破坏，则不适用本条的规定。
本条强调了“违反国家规定造成生态环境损害”是承担修复责任的前提。这与本法第一千二百二十九条、第一千二百三十条规定的责任之构成要件是不一样的。因此，承担本条规定的修复责任之构成要件包括：一是侵权人实施了污染环境、破坏生态的行为。二是损害（作为公共利益的环境、生态利益受到损害）。三是污染环境、破坏生态的行为与损害之间存在因果关系。四是侵权人的行为具有违法性。
由于本条规定的损害不是民事主体受到的人身损害或者财产损失，因此自然人、法人或者非法人组织不得依据本条提起损害赔偿或者恢复原状的一般（私益）侵权诉讼。法律规定提起诉讼的主体为“国家规定的机关或者法律规定的组织”。
国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理限度内承担修复责任。所谓“合理限度”，是指：首先达到或者基本达到污染前的环境质量或者破坏前的生态功能水平，即基本达到“恢复原状”的效果。二是技术上可行。三是经济上具有合理性，成本上划算。“合理限度”之所以规定修复责任，是为了防止不计经济技术上的可行性，提出过度修复的不合理要求。
在此等案件中，法院可以判决侵权人在期限内修复生态环境。“期限”是指依据具体情况组织设计、施工在通常情况下所需要的时间期限。之所以规定“期限”，一是因为生态环境修复需要一个过程，不可能一蹴而就。二是因为生态环境修复必须遵循自然规律，必须将季节条件等因素纳入考量。譬如，大冬天的不可能实现植被恢复。
依据本条规定，侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。生态环境损害侵权人或者缺乏设施设备等技术条件，或者缺乏专业人才，或者没有主观意愿，都有可能在期限内不能完成生态环境修复。为及时救济受损的生态环境，作为环境民事公益诉讼起诉人的“法律规定的机关和组织”和作为生态环境损害赔偿诉讼起诉人的国家机关们可以自行或者委托他人进行修复。当然，根据“损害担责”原则，修复的费用应由造成生态环境损害的侵权人承担。
依据本条规定，“国家规定的机关或者组织有权请求侵权人赔偿”。这里没有使用“法律规定”而是“国家规定”，采取了比较灵活的立场，为未来确定侵权人留下了较大的决策空间。从目前实践情况看，民事诉讼法、环境保护法、海洋环境保护法、森林法和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等法律意义上的国家规定和《生态环境损害赔偿制度改革方案》等国家政策意义上的国家规定，均规定了有关机关或者组织提起损害赔偿的请求权。
本条规定了以下五项可以请求赔偿的损害和费用：
（一）生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失；
（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；
（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；
（四）清除污染、修复生态环境费用；
（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。
生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失，是指自生态环境损害发生至生态环境部分恢复或者完全恢复的期间内，因生态环境服务功能丧失或者部分丧失而导致的损失。譬如，受损林地修复期间，因林地水源涵养、水土保持、气候调节等生态服务功能的丧失和降低而导致的损失。这种损害需要专门的鉴定机构方能完成。
生态环境功能永久性损害造成的损失，是指环境污染和生态破坏过于严重，以致受损生态环境已不可修复，完全丧失原有生态服务功能而导致的损失。譬如，野生动物栖息地、丹霞地貌、千年冻土层的永久性破坏。这种损害，也需要专门的鉴定机构采用专门的方法才能能完成。
生态环境损害调查、鉴定评估等费用，主要是指调查、勘查、监测受损区域和评估鉴定损害风险与实际损害所发生的费用。
清除污染、修复生态环境费用，是指清除受损生态环境中的污染物质（如清除油污）并恢复到受损前原有功能所需的费用。主要包括制定、实施清除污染、修复生态环境方案的费用，清除污染的人工、材料、设备、设施等费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。关于生态环境修复费用，2017年通过的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》明确，限于现实修复实际发生和未来修复必然发生的合理费用，包括制定和实施修复方案和监测、监管产生的费用。
防止损害的发生和扩大所支出的合理费用，是指为防止环境污染和生态破坏的实际发生和后续扩大而支出的合理费用。所谓合理费用，是指在当时技术经济条件通常水平下所支付的那部分合理耗费的费用，既不提过高要求，也不有意放松要求。
关于未来生态环境修复必然发生的合理费用和修复期间服务功能丧失导致的损失，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》明确，可以根据有资格的鉴定评估机构依据法律法规、国家主管部门颁布的鉴定评估技术规范作出的鉴定意见予以确定，但当事人有相反证据足以反驳的除外。这一规定，具有可借鉴性。
鉴定技术和人才等方面的原因，难以确定生态环境修复费用和修复期间所致损失的，可以根据责任者因损害行为所获得的收益或者所减少支付的污染防治费用，合理确定损失赔偿数额。如果获得的收益或者减少的污染防治费用额也无法认定的，可以参照政府部门相关统计资料或者其他证据所证明的同区域同类生产经营者同期平均收入、同期平均污染防治费用，合理酌定。《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的类似规定，值得借鉴和参考。
民法典蕴含着系统完善的“绿色条款”体系，特别是侵权责任编增加规定了生态环境损害的修复和赔偿责任，这就为环境公益救济提供了实体法依据。
本文对第七章的主要制度创新做一个简明的梳理和介绍。
创新一：将破坏生态纳入侵权责任体系
侵权责任法仅仅规定了污染环境致人损害的侵权责任。党的十八大报告提出了建设生态文明的目标。生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。生态文明是五位一体总体布局的重要组成部分。新时代对于环境、生态侵权制度提出了更高的要求。2014年修订的环境保护法增加了破坏生态的侵权行为，并规定应当依照侵权责任法的有关规定承担侵权责任。民法典对污染环境和破坏生态造成损害的侵权责任作出了并列的规定：因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。虽然污染环境和破坏生态在侵权行为方式上存在着较为明显的差异，但是民法典原则上对于这两种侵权行为是一体对待的。这主要是考虑到污染环境和破坏生态都是环境生态侵权的“原因行为”，二者在本质上存在着共性，如损害过程的间接性（以自然要素为媒介而产生对人身和财产的损害）、累积性（往往经过一段时间的累积作用才发生损害后果）。民法典第一千二百二十九条规定：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”依据本条规定，构成环境污染和（或）生态破坏侵权责任需要符合三个要件：一是侵权人实施了污染环境或者破坏生态的行为。二是存在损害。三是污染环境或者破坏生态的行为与损害之间存在因果关系。由于适用无过错责任原则，责任之构成不要求侵权人有过错。
从狭义上讲，本条中的“损害”和原侵权责任法第六十五条中的“损害”一样，仅指他人的人身损害和财产损害。但是，从广义上看，本条中的损害还包括“环境被污染”“生态被破坏”这一损害本身。这是对民法典第一千二百三十四条和第一千二百三十五条进行系统解释的结论。
创新二：引入惩罚性赔偿
民法典第一千二百三十二条规定：“侵权人故意违反国家规定污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”在大陆法系侵权责任法中，惩罚性赔偿的适用属于特定情况下的个案而非普遍的责任方式。在侵权责任法中，仅仅第四十七条规定了惩罚性赔偿。民法典有意扩大惩罚性赔偿的适用范围，总则编第一百七十九条第二款规定：“法律规定惩罚性赔偿的，依据其规定。”民法典第一千二百三十二条即属于“法律规定惩罚性赔偿”的情况。除了本条规定之外，民法典还有一些条文规定了惩罚性赔偿，如第一千一百八十五条、第一千二百零七条等。民法典设置本条规定侵权人的惩罚性赔偿责任，贯彻了严格保护生态环境、保护被侵权人合法权益的立法政策，反映了民法基本原则“绿色原则”（第九条）的根本要求。承担本条规定的惩罚性赔偿责任，首先需要符合污染环境、破坏生态侵权责任的一般构成要件，即行为人实施了污染环境、破坏生态的侵权行为，发生了损害，且侵权行为与损害之间存在因果关系。在此等侵权责任构成要件中，因果关系是推定的：法律推定因果关系存在，如果行为人不能证明因果关系不存在的，则认定因果关系成立，进而确定侵权责任。
如果被侵权人请求侵权人承担惩罚性赔偿即超过实际损失的赔偿，则要求侵权人具有主观上故意的构成要件。换言之，侵权人承担惩罚性赔偿责任不是无过错责任而是过错责任，不仅是过错责任而且要求其主观上为故意的过错。与过失相比较，故意具有更严重的反社会秩序性和对他人民事权益的侵害性，故而是承担更严重侵权责任的伦理和法理基础。
本条规定的故意，是指侵权人“故意违反国家规定”。“国家规定”既包括国家有关的法律、行政法规、部门规章等的规定，也包括地方性法规和地方规范性文件的规定。“国家规定”的外延大于“法律规定”，其具体范围将由最高人民法院通过司法解释等予以确定。这里的“故意”是指侵权人明知国家禁止性规定的存在，而无视、恶意规避或者曲解此等规定而实施污染环境、破坏生态的行为。侵权人拒绝管理部门的整改指令、无视被侵权人的投诉等情况，也可以当做认定其故意的证据。
法律规定，承担惩罚性赔偿责任，需要造成严重后果，即在损害后果方面出现被侵权人一方严重人身损害（如死亡、严重伤残）和数额巨大的财产损失等情形。造成多人严重损害，也可以是认定“造成严重后果”的情形。
创新三：增设生态环境修复责任
民法典第一千二百三十四条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理限度内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”这是新增设的生态环境修复责任制度。违反国家规定造成生态环境损害的，如果该损害能够修复，应当依法修复。“违反国家规定”是指违反国家有关环境、生态保护的法律、国家政策、行政法规、部门规章和地方规定，以及基于此等规定制定的具体排放标准、控制指标等。要注意两点：其一，这里的“规定”不仅包括法律意义上的规定，还应包括政策意义上的规定。其二，法律意义上的规定，既包括具有直接法律效力的社会规范，还包括没有直接法律效力的技术规范。
本条规定的生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态，造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变以及上述要素构成的生态系统功能退化。这里的“生态环境损害”不是指某一个或者数个民事主体遭到的人身损害或者财产损失，而是在特定的区域范围里不特定的个人、组织受到的损害，其所损害的是社会公共利益（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条）。此等损害表现为生态环境利益受损，如珍稀自然资源的自然供给锐减、水土流失、地力下降、沙漠化或者荒漠化、空气污染、水源大幅度减少等。
要注意的是，这里的“环境生态损害”仅指生态环境利益损失，不包括“自然资源资产损失”。根据我国宪法和物权法的规定，除了森林、草原、耕地、湿地等自然资源中的一部分属于集体所有外，绝大部分自然资源（如矿藏、水流、海域等）都属于国家所有。国家所有的自然资源资产由于环境污染和生态破坏而遭受损害的，国务院、国务院授权的省、市级人民政府及其指定的有关自然资源资产管理部门，有权代表国家提起国有自然资源资产损害赔偿诉讼。
本条适用于“能够修复的”情形，即可以通过修复等治理手段救济被污染的环境和被破坏的生态，使其恢复原状或者大致恢复原状。这里的恢复原状应当理解为环境质量达到污染前的标准或者生态功能达到被破坏前的水平。只有对那些通过修复能够实现此等“恢复原状”的案件，才适用本条的规定。如果环境污染和生态破坏特别严重，以致生态环境已无法修复，如千年冻土、丹霞地貌的破坏，则不适用本条的规定。
本条强调了“违反国家规定造成生态环境损害”是承担修复责任的前提。这与本法第一千二百二十九条、第一千二百三十条规定的责任之构成要件是不一样的。因此，承担本条规定的修复责任之构成要件包括：一是侵权人实施了污染环境、破坏生态的行为。二是损害（作为公共利益的环境、生态利益受到损害）。三是污染环境、破坏生态的行为与损害之间存在因果关系。四是侵权人的行为具有违法性。
由于本条规定的损害不是民事主体受到的人身损害或者财产损失，因此自然人、法人或者非法人组织不得依据本条提起损害赔偿或者恢复原状的一般（私益）侵权诉讼。法律规定提起诉讼的主体为“国家规定的机关或者法律规定的组织”。
国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理限度内承担修复责任。所谓“合理限度”，是指：首先达到或者基本达到污染前的环境质量或者破坏前的生态功能水平，即基本达到“恢复原状”的效果。二是技术上可行。三是经济上具有合理性，成本上划算。“合理限度”之所以规定修复责任，是为了防止不计经济技术上的可行性，提出过度修复的不合理要求。
在此等案件中，法院可以判决侵权人在期限内修复生态环境。“期限”是指依据具体情况组织设计、施工在通常情况下所需要的时间期限。之所以规定“期限”，一是因为生态环境修复需要一个过程，不可能一蹴而就。二是因为生态环境修复必须遵循自然规律，必须将季节条件等因素纳入考量。譬如，大冬天的不可能实现植被恢复。
依据本条规定，侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。生态环境损害侵权人或者缺乏设施设备等技术条件，或者缺乏专业人才，或者没有主观意愿，都有可能在期限内不能完成生态环境修复。为及时救济受损的生态环境，作为环境民事公益诉讼起诉人的“法律规定的机关和组织”和作为生态环境损害赔偿诉讼起诉人的国家机关们可以自行或者委托他人进行修复。当然，根据“损害担责”原则，修复的费用应由造成生态环境损害的侵权人承担。
创新四：增设生态环境损害赔偿
民法典第一千二百三十五条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”依据本条规定，“国家规定的机关或者组织有权请求侵权人赔偿”。这里没有使用“法律规定”而是“国家规定”，采取了比较灵活的立场，为未来确定侵权人留下了较大的决策空间。从目前实践情况看，民事诉讼法、环境保护法、海洋环境保护法、森林法和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等法律意义上的国家规定和《生态环境损害赔偿制度改革方案》等国家政策意义上的国家规定，均规定了有关机关或者组织提起损害赔偿的请求权。
本条规定了以下五项可以请求赔偿的损害和费用：
（一）生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失；
（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；
（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；
（四）清除污染、修复生态环境费用；
（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。
生态环境修复期间服务功能丧失导致的损失，是指自生态环境损害发生至生态环境部分恢复或者完全恢复的期间内，因生态环境服务功能丧失或者部分丧失而导致的损失。譬如，受损林地修复期间，因林地水源涵养、水土保持、气候调节等生态服务功能的丧失和降低而导致的损失。这种损害需要专门的鉴定机构方能完成。
生态环境功能永久性损害造成的损失，是指环境污染和生态破坏过于严重，以致受损生态环境已不可修复，完全丧失原有生态服务功能而导致的损失。譬如，野生动物栖息地、丹霞地貌、千年冻土层的永久性破坏。这种损害，也需要专门的鉴定机构采用专门的方法才能能完成。
生态环境损害调查、鉴定评估等费用，主要是指调查、勘查、监测受损区域和评估鉴定损害风险与实际损害所发生的费用。
清除污染、修复生态环境费用，是指清除受损生态环境中的污染物质（如清除油污）并恢复到受损前原有功能所需的费用。主要包括制定、实施清除污染、修复生态环境方案的费用，清除污染的人工、材料、设备、设施等费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。关于生态环境修复费用，2017年通过的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》明确，限于现实修复实际发生和未来修复必然发生的合理费用，包括制定和实施修复方案和监测、监管产生的费用。
防止损害的发生和扩大所支出的合理费用，是指为防止环境污染和生态破坏的实际发生和后续扩大而支出的合理费用。所谓合理费用，是指在当时技术经济条件通常水平下所支付的那部分合理耗费的费用，既不提过高要求，也不有意放松要求。
关于未来生态环境修复必然发生的合理费用和修复期间服务功能丧失导致的损失，《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》明确，可以根据有资格的鉴定评估机构依据法律法规、国家主管部门颁布的鉴定评估技术规范作出的鉴定意见予以确定，但当事人有相反证据足以反驳的除外。这一规定，具有可借鉴性。
鉴定技术和人才等方面的原因，难以确定生态环境修复费用和修复期间所致损失的，可以根据责任者因损害行为所获得的收益或者所减少支付的污染防治费用，合理确定损失赔偿数额。如果获得的收益或者减少的污染防治费用额也无法认定的，可以参照政府部门相关统计资料或者其他证据所证明的同区域同类生产经营者同期平均收入、同期平均污染防治费用，合理酌定。《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的类似规定，值得借鉴和参考。
民法典蕴含着系统完善的“绿色条款”体系，特别是侵权责任编增加规定了生态环境损害的修复和赔偿责任，这就为环境公益救济提供了实体法依据。
● 责任编辑：杜林