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本刊简介监督“裸官”，监察法何时不再缺位？
随着《中华人民共和国监察法》的施行，监督职能已成为国家监察委员会的首要职责。
监督是国家治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。然而，监察法就监督职责仅提供了原则性规定，相比调查与处分职责的统一化及其资源整合，监督职责则处于“极简化”状态，立法仅作出了概念性、原则性的规定，不仅未能根据监督职责对相关内容作出具体规定，而且诸如权力清单、财产申报制度、裸官制度等已有资源也未能被立法所规定，还缺乏系统的法律规范体系支撑，与进一步提升国家治理能力和治理水平要求还有差距。
深化国家监察体制改革，迫切需要完善监督职责的内容设定，探索监督职责的有效实现路径，构建具有中国特色的法治监督体系，才能有效地促进腐败治理目标的实现，提升国家治理能力和治理水平。
腐败治理绝不能仅仅依靠惩治，应当遵循“预防第一”的原则，实现预防第一的路径是“监督第一”。党的十八大提出了完善权力运行的制约和监督制度，提出“让权力在阳光下运行”的建议，促进了中国特色权力监督机制的理论建设和实践探索。十八届三中全会报告专章研究强化权力运行和监督体系问题，从体制和机制的视角提出完善党和国家领导体制、党风廉政建设，以及与国家权力运行体制机制相关的权力清单制度和公开权力运行的流程。腐败治理理念与体系探索，推动了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等一系列党内规范的出台，奠定了监察改革的基础。监察改革重构政治权力系统，监察职责定位契合于腐败衍生规律尤为重要，以不能腐为目标的监督定位符合提升治理成效的需要，能够最大化地激发权力系统的监督功能，是构建法治监督体系的核心。
用有效监督来规范公权力，使其在法律框架内得到有效行使，不被滥用，让包括行政权力在内的公共权力具有生命力和创新力，是实现中国国家治理体系现代化的基础。监察委员会以公权监督为使命，其腐败治理领域既包括交易性“硬”腐败的治理，也包括利益冲突等“软”腐败的治理。中国腐败治理要巩固“压倒性”态势，但更需要转型建构全面深化的反腐机制与治理系统。监察委员会及一系列强化独立监察权的机制构建，使中国腐败治理发生了战略格局的根本变化，而强化监督职能是唯一路径，是腐败治理成败的关键。
（一）监察调查权与监督权范围边界需要明确。
监察法将监察委员会定位为国家反腐败机关，基于实现监察“全覆盖”的目标，调查权管辖范围非常广泛，已拓展至腐败违法与犯罪之外的范围。中央纪律检查委员会、国家监察委员会联合印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》中确定管辖罪名88种，主体不仅超出公职范围，行为也超出了腐败行权的范围，如职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪。列入管辖的罪名还有刑法分则第二章的多个罪名，此类犯罪与腐败行权没有关系。渎职罪被全部纳入管辖，而单纯渎职无法被归入常义中的腐败范围，由此产生与监察权性质定位的冲突。监察法是一部反腐败法，目的就是使我国反腐败斗争更加规范化和制度化，监察调查权与监督权范围的衔接亦因监察法第11条在监督职责对象设定上，监督范围存在边界解释的需要，将非腐败行权亦作为独立监督类型，需要进一步加以明确。
（二）监察委员会履职存在体制障碍。
现代国家腐败治理体制，通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。监察权具有独立性与外在性，依赖于严密的组织系统方得有效运行，监察权地位的提升与国家独立权力的属性，意味着由行政区划监察机关及其派驻或派出机关统一行使监督权，对于接受监督的公权机构而言，监察委员会如何行使监督职责需要有明确的领导、组织与权力分配体制，监察法仅做原则规定，存在职责履行的体制障碍。
（三）未规定运行机制困扰监察实务。
监察法未规定法定运行机制，如何对被监督对象实施有效监察成为困扰实务的问题。大多地方监察机关借助纪委监督通道、根据《党内监督条例》行使监督职权，但这一方式无法达到监察法设定的目标，且存在一定制度风险。公权力不仅由居于领导岗位、参加党内重要决策的公职者行使，更多具体权力却由普通公职者行使，解决了领导监督的问题，并不必然能完成监察法规定的监督使命。现实版“蝇官巨贪”现象表明，腐败不因权力低微而影响其程度。监督职责并非平均分配监督力量，只有明确监督范围、重点与环节，方能形成有效的“传导”效应，放大监督成效。
1.制定监察委员会监督法。就监察监督的体制、机制做出系统的制度安排。
2.建立财产申报法。1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2006年8月29日，中共中央召开政治局会议，研究党员领导干部个人有关事项的规定，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规将颁布实施。加快《中华人民共和国公职人员财产申报法》的立法进程，使其成为监督职责行使的法治化规范之一 。
3.建立利益冲突防止法。2010年2月23日颁行的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》已将腐败治理的定位由交易调整至利益冲突。我国司法机关在建立防止利益冲突制度方面进行了许多有益的探索，但这些规定的内容仍存在规范力不足、适用面过窄、规制内容有待整合的问题，亟须对之做出提升规制力与适用面的更新。
4.建立反腐败法。在党内法规构建反腐败顶层设计的基础上，加快推进国家层面反腐败法律制度的构建，形成完善的国家反腐败体系。把党内反腐有效的制度、措施上升为国家法律，才能提升制度反腐的有效性和权威性。对此，我国“尽快制定反腐败法，构建不敢腐、不能腐、不想腐的法律体系，确立法律至高无上的地位和权威”。其立法的具体内容，可以在起草、审议过程中本着公开、透明原则广泛讨论形成共识。
要加紧推进监督职责有效履行机制。
1．确立监察委员会中国特色“公共道德促进委员会”的法律地位。通过《监察委员会监督法》明确规定监督职能作为国家公共道德促进中的基础作用；明确监察机关对一切公权机构提供并且维护强制性公权道德行为标准的基本职责。根据公权调整特定社会关系立法发展的状况，就特殊公权、特定职责强制推行道德行为标准；明确监察机关在促进公职者透明行权的法定职责。由监察委员会全面承担对同级公权机构工作人员实行财产申报检核的职责；明确监察委员会监督、指导公权机构制定利益冲突规范的职责。
2.促进以“公权合规计划”为中心的机制构建。通过《监察委员会监督法》将以下机制法定化：所有公权机构向辖区监察委员会提交《公权合规计划》基础文本的义务。作为合规计划推进之初的首项工作，各公权机关应当根据法律授权，就本机构行使公权职权的内容、形式、范围、权限、程序提供明确的清单，与此同时，就本机构公职人员履行公权中的义务内容制定明确的清单，经监察委员会监督部门审验、评估后，作为未来考核与调整的基础。所有公权机构向辖区监察委员会提交《公权合规计划》年度报告制度。由各公权机关内部合规检查委员会对其履行合规计划情况提交报告，并由负责人签署意见，签署意见者对该年度报告的真实性负责。在报告提交五年内，对报告中所涉事项的真实性负责，一旦发现存在报告失真的情况，必须由其承担严格的法律责任，并纳入该公职者信用系统之中。建立监察委员会《公权合规计划》年度报告发布公开制度。对本辖区各类监督对象的监督情况发布年度报告，通过不断细化公权合规计划的监督内容、优化观察通道，促使监督工作不断深化。
（作者系中国石化股份公司化工销售公司纪委副书记、监督部部长，清华大学民商法硕士）
监督是国家治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。然而，监察法就监督职责仅提供了原则性规定，相比调查与处分职责的统一化及其资源整合，监督职责则处于“极简化”状态，立法仅作出了概念性、原则性的规定，不仅未能根据监督职责对相关内容作出具体规定，而且诸如权力清单、财产申报制度、裸官制度等已有资源也未能被立法所规定，还缺乏系统的法律规范体系支撑，与进一步提升国家治理能力和治理水平要求还有差距。
深化国家监察体制改革，迫切需要完善监督职责的内容设定，探索监督职责的有效实现路径，构建具有中国特色的法治监督体系，才能有效地促进腐败治理目标的实现，提升国家治理能力和治理水平。
能否有效监督关乎腐败治理成败
监察法明确规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责。监督职责在次序上优于调查和处置职责，排在首位。监察法的立法目的也是为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。但监督职能应当如何定位，如何认识和理解有待进一步深化。腐败治理绝不能仅仅依靠惩治，应当遵循“预防第一”的原则，实现预防第一的路径是“监督第一”。党的十八大提出了完善权力运行的制约和监督制度，提出“让权力在阳光下运行”的建议，促进了中国特色权力监督机制的理论建设和实践探索。十八届三中全会报告专章研究强化权力运行和监督体系问题，从体制和机制的视角提出完善党和国家领导体制、党风廉政建设，以及与国家权力运行体制机制相关的权力清单制度和公开权力运行的流程。腐败治理理念与体系探索，推动了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等一系列党内规范的出台，奠定了监察改革的基础。监察改革重构政治权力系统，监察职责定位契合于腐败衍生规律尤为重要，以不能腐为目标的监督定位符合提升治理成效的需要，能够最大化地激发权力系统的监督功能，是构建法治监督体系的核心。
用有效监督来规范公权力，使其在法律框架内得到有效行使，不被滥用，让包括行政权力在内的公共权力具有生命力和创新力，是实现中国国家治理体系现代化的基础。监察委员会以公权监督为使命，其腐败治理领域既包括交易性“硬”腐败的治理，也包括利益冲突等“软”腐败的治理。中国腐败治理要巩固“压倒性”态势，但更需要转型建构全面深化的反腐机制与治理系统。监察委员会及一系列强化独立监察权的机制构建，使中国腐败治理发生了战略格局的根本变化，而强化监督职能是唯一路径，是腐败治理成败的关键。
监督职责的内容设定存在短板
监察法规定，监察委员会“对公职人员进行廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守情况进行监督检查”。监察法对监督职责的描述是概括性的，存在着以下冲突，需要进一步完善。（一）监察调查权与监督权范围边界需要明确。
监察法将监察委员会定位为国家反腐败机关，基于实现监察“全覆盖”的目标，调查权管辖范围非常广泛，已拓展至腐败违法与犯罪之外的范围。中央纪律检查委员会、国家监察委员会联合印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》中确定管辖罪名88种，主体不仅超出公职范围，行为也超出了腐败行权的范围，如职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪。列入管辖的罪名还有刑法分则第二章的多个罪名，此类犯罪与腐败行权没有关系。渎职罪被全部纳入管辖，而单纯渎职无法被归入常义中的腐败范围，由此产生与监察权性质定位的冲突。监察法是一部反腐败法，目的就是使我国反腐败斗争更加规范化和制度化，监察调查权与监督权范围的衔接亦因监察法第11条在监督职责对象设定上，监督范围存在边界解释的需要，将非腐败行权亦作为独立监督类型，需要进一步加以明确。
（二）监察委员会履职存在体制障碍。
现代国家腐败治理体制，通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。监察权具有独立性与外在性，依赖于严密的组织系统方得有效运行，监察权地位的提升与国家独立权力的属性，意味着由行政区划监察机关及其派驻或派出机关统一行使监督权，对于接受监督的公权机构而言，监察委员会如何行使监督职责需要有明确的领导、组织与权力分配体制，监察法仅做原则规定，存在职责履行的体制障碍。
（三）未规定运行机制困扰监察实务。
监察法未规定法定运行机制，如何对被监督对象实施有效监察成为困扰实务的问题。大多地方监察机关借助纪委监督通道、根据《党内监督条例》行使监督职权，但这一方式无法达到监察法设定的目标，且存在一定制度风险。公权力不仅由居于领导岗位、参加党内重要决策的公职者行使，更多具体权力却由普通公职者行使，解决了领导监督的问题，并不必然能完成监察法规定的监督使命。现实版“蝇官巨贪”现象表明，腐败不因权力低微而影响其程度。监督职责并非平均分配监督力量，只有明确监督范围、重点与环节，方能形成有效的“传导”效应，放大监督成效。
监督职责作为首要职能的实现途径
监察法未能就监督职责的现实运行做出系统的制度设计，迫切需要监督职能的法定化。1.制定监察委员会监督法。就监察监督的体制、机制做出系统的制度安排。
2.建立财产申报法。1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2006年8月29日，中共中央召开政治局会议，研究党员领导干部个人有关事项的规定，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规将颁布实施。加快《中华人民共和国公职人员财产申报法》的立法进程，使其成为监督职责行使的法治化规范之一 。
3.建立利益冲突防止法。2010年2月23日颁行的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》已将腐败治理的定位由交易调整至利益冲突。我国司法机关在建立防止利益冲突制度方面进行了许多有益的探索，但这些规定的内容仍存在规范力不足、适用面过窄、规制内容有待整合的问题，亟须对之做出提升规制力与适用面的更新。
4.建立反腐败法。在党内法规构建反腐败顶层设计的基础上，加快推进国家层面反腐败法律制度的构建，形成完善的国家反腐败体系。把党内反腐有效的制度、措施上升为国家法律，才能提升制度反腐的有效性和权威性。对此，我国“尽快制定反腐败法，构建不敢腐、不能腐、不想腐的法律体系，确立法律至高无上的地位和权威”。其立法的具体内容，可以在起草、审议过程中本着公开、透明原则广泛讨论形成共识。
要加紧推进监督职责有效履行机制。
1．确立监察委员会中国特色“公共道德促进委员会”的法律地位。通过《监察委员会监督法》明确规定监督职能作为国家公共道德促进中的基础作用；明确监察机关对一切公权机构提供并且维护强制性公权道德行为标准的基本职责。根据公权调整特定社会关系立法发展的状况，就特殊公权、特定职责强制推行道德行为标准；明确监察机关在促进公职者透明行权的法定职责。由监察委员会全面承担对同级公权机构工作人员实行财产申报检核的职责；明确监察委员会监督、指导公权机构制定利益冲突规范的职责。
2.促进以“公权合规计划”为中心的机制构建。通过《监察委员会监督法》将以下机制法定化：所有公权机构向辖区监察委员会提交《公权合规计划》基础文本的义务。作为合规计划推进之初的首项工作，各公权机关应当根据法律授权，就本机构行使公权职权的内容、形式、范围、权限、程序提供明确的清单，与此同时，就本机构公职人员履行公权中的义务内容制定明确的清单，经监察委员会监督部门审验、评估后，作为未来考核与调整的基础。所有公权机构向辖区监察委员会提交《公权合规计划》年度报告制度。由各公权机关内部合规检查委员会对其履行合规计划情况提交报告，并由负责人签署意见，签署意见者对该年度报告的真实性负责。在报告提交五年内，对报告中所涉事项的真实性负责，一旦发现存在报告失真的情况，必须由其承担严格的法律责任，并纳入该公职者信用系统之中。建立监察委员会《公权合规计划》年度报告发布公开制度。对本辖区各类监督对象的监督情况发布年度报告，通过不断细化公权合规计划的监督内容、优化观察通道，促使监督工作不断深化。
（作者系中国石化股份公司化工销售公司纪委副书记、监督部部长，清华大学民商法硕士）
● 责任编辑：王健