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本刊简介《税醒中国》专题报道之三
财税立法，时间紧任务重
在中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授看来，十八届三中全会《决定》提出进一步深化财税体制改革，开启了中国财税立法的新征程。按照《决定》部署及《关于深化财税体制改革总体方案》要求，要在2020年前基本建立现代财税制度，因而各个单一税种的立法必须在2020年前完成。不仅如此，即使在2020年后，财税立法的工作依然相当繁重，需要制定财政基本法、财政转移支付法等一系列实体法，财税立法体系才能真正建成。
在刘剑文看来，三中全会《决定》中的许多改革措施都是“第一次”。比如在诸项改革任务之中将“深化财税体制改革”单独作为一个部分，而且位居各项具体经济改革之首，这在党的重要纲领性文件中尚属首次；另外还高屋建瓴地指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。”一改过去仅把财政问题视作经济环节的观念，而把财政提到国家治理体制和能力的高度，是第一次；此外财税法学者已经呼吁多年的“落实税收法定原则”以及回应广大人民群众关切的“加快房地产税立法”的提法，也是首次出现在中央的《决定》中。
不过，刘剑文认为，《决定》对财税改革影响最大的是对财税改革的总目标的表述，《决定》明确指出：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。”这24个字充分体现了中央重视法治，释放了以“立法”为主导的改革信号，也开启了财税立法新征程，与之后的改革措施形成了强烈的呼应。
2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《关于深化财税体制改革总体方案》，拟从预算管理、税制结构、央地关系三方面推进改革并提出，新一轮财税体制改革需于2016年基本完成重点工作和任务，于2020年基本建立现代财政制度。在刘剑文看来，财税改革的推进也对财税立法提出更高的要求。“中央提出凡属重大改革要于法有据，财税改革方案已明确了改革路线图和时间表，未来会有一系列的重要财税法律出台。”
同年10月召开的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》虽然没有单独论述财税立法，但是对财政资金的使用、财政预算、财政税收、央地关系都有提及，可以说是“处处未见财税法，但处处可观财税法”。
刘剑文强调，三中全会《决定》开启的一系列财税法治措施，是全面认识财税法对现代国家治理重要性后的明智之举，而财税法对国家治理现代化的意义是不言而喻的。财，是指财产、财产权利，包括私人财产权和公共财产权，而公共财产权最终还是建立在私人财产权基础之上的。政，是指政府，包括立法机关、行政机关和司法机关。政府的主要职责就是公平、有效地保护好私人财产权、行使好公共财产权，从而服务于全体纳税人。因此，财税不仅仅是“钱”的问题，“钱袋子”的背后实质上是国家与纳税人的关系。由这一对基本关系，还可以生发出中央与地方的关系、立法机关与行政机关的关系以及政府与市场的关系。而财税法的根本任务，就是要依靠法治来统摄财政收入、财政支出、财政管理的全过程，通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，达致国家治理的现代化。
刘剑文认为，财税法治不仅是法治中国在财税领域的必然要求和终极体现，而且也是通往法治中国的优选路径。对于我国来说，建设法治国家和全面深化改革是同一历史进程。目前，我国的改革已经进入攻坚阶段，也是最困难、最复杂、最关键的阶段。未来的改革应当包括三个层面的高度融合：一个是自上而下的顶层设计，一个是自下而上的基层探索，还有一个是自外而内的外逼机制。在诸多可能的路径中，财税改革是共识最大、阻力最小、效益最高的，因为“它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论政治民主更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化”。
从立法理念上看，修订后的预算法的立法目的是“为了规范政府收支行为、强化预算约束”；而修订前的表述则是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。”“修订之前，预算法是政府管理之法，修订后是变成了管理政府之法。”在立法理念上发生了根本变化，这一理念也必将在今后的财税立法中得到进一步贯彻。
在具体条款上，新修订的预算法将近年来财政领域的一些改革以法律的形式予以肯定。对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性和预算活动的公开性等重大问题进行了明确而严格的规定。同时，在完善政府预算体系、建立跨年度预算、规范地方政府债务管理等方面取得了重大突破。
也正是因为预算法修改在理念和制度上的重要进步，激发了更多人对预算法的关注，将带领我国走向预算法治的新高度。新预算法开始实施后的2015年两会，赵冬苓等30多位全国人大代表建议在全国人大设立预算委员会，并提出了较为具体的提案，内容包括（1）剥离现行全国人大财经委员会的财政职能，新设立预算委员会。财经委员会更名为经济委员会，与预算委员会并列。（2）预算委员会的职能为预算审查监督和财税立法，具体涵盖初审预算草案及上一年度预算执行情况、预算调整方案、决算草案，预算执行监督的其他工作，预算审计以及有关财税法起草与审议的具体工作等。（3）全国人大常委会预算工作委员会保留，作为全国人大常委会的常设工作机构，协助全国人大预算委员会工作，在预算委员会领导下承担各项具体事务。（4）建议在十二届全国人民代表大会任期内完成预算委员会的设立等。
赵冬苓等代表的提议，主要针对的是预算法修订后我国在预算约束方面的进一步落实问题。当前人民代表大会对政府预算管理和监督的能力落后是我国实现预算法治的重要问题之一，这一问题与现有人大组织机构设置的缺失有关，正是因为在人大内部缺乏对政府预算进行审查监督的专门的组织机构，人大难以介入对各级政府的预算编制、执行，更做不到实质性的审查和监督，人大代表也难以获得各种专业意见，导致人大对政府预算的监督、审议和管控能力低下。
按目前预算法、人大组织法规定及各级人大机构设置的实践，与预算有关的事务主要由人大财经委员会负责。但审查预算只是财政经济委员会众多职能的一项，其工作重点并不在此。现有的预算工作委员会只是人大常委会的一个工作机构，由于定位偏低、编制匮乏、专业能力不足，对政府做不到实质性预算的审查和监督。
值得一提的是，本次赵冬苓代表向人大提出关于预算委员会的议案，只是新预算法后，我国各个社会成员积极参与预算法治建设的一个缩影。赵冬苓提案的背后凝聚着全国许多财税法学者的智慧和心血以及以理财治国为己任的责任与担当。刘剑文表示：“虽然设立预算委员会可能要增加200个编制，但如果每年能为国家省下500个亿，你说这个事情值不值得做？”
人大设立预算委员会一直是理论界和实务界关心的热点。近期，经广州市委同意，广州市人大拟增设预算委员会，原有的财政经济委员会调整为经济委员会。广州市人大这一改革举措，再一次佐证了设立预算委员会的必要性和紧迫性，也为本建议案提供了最佳的注脚。受广州市人大影响，地方人大试点机构改革、增设预算委员会将成为我国在经济发展新常态下的重要趋势。全国人大应顺应这一趋势，设立专业性的预算委员会，在具体改革方案上，也有地方性改革试点的成功经验可以借鉴。
我国的税收立法权属于全国人大及其常委会，但在1984年和1985年全国人大两次将部分税种征收权授权给国务院。虽然1984年的授权在2009年被废止，但1985年的授权依然有效，且在范围上覆盖了1984年的授权决定。
在我国现有18个税种中只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种是全国人大立法征收的，其他增值税、消费税等15个税种目前是全国人大授权国务院通过制定税收暂行条例来征收。我国税法体系除了3个税种有法律，还有一部税收征收管理法，然后就是国务院发布的30部税收行政法规、50部税收行政规章和超过5500部税收通告。在实践中，发挥最主要作用的是这些税收通告。
2015年3月26日，中共中央通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，对2020年前完成相关立法工作做出了安排，制定了“路线图”和“时间表”，内容包括（1）对于新开征的税种，将通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，不再出台新的税收条例。（2）与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。（3）其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。
要想落实税收法定原则，首要的就是要将现有的15个税种都进行立法，还要修改税收征收管理法，同时新开征的税种今后都必须由全国人大先立法才能开征，已经提上日程的包括房地产税法和环境保护税法。这十几部法律，都必须在2020年前完成，可见立法任务之重；但是即使任务重，税收立法也不可仓促草率而行，不能贸然将国务院的征税条例直接上升为法律，搞立法“大跃进”，而必须实事求是地在条件成熟的时候稳步推进。
对于拟开征的新税种先立法，就是落实税收法定原则的一个具体行动。在实际操作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，比如营改增、资源税从价计征等，可以在总结试点经验的基础上，先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。而对于那些与改革关系不大的税种，像船舶吨税、耕地占用税等，就可以加快立法步伐，将条例上升为法律。
2014年11月初，环境保护税法草案已经形成并报送国务院。房地产税法则争议较大，但是随着不动产登记制度的实施，我们可以认为，房地产税法已经进入了立法的议事日程。“十八届三中全会中关于税制改革强调的是房产税和环境保护税的立法问题，因此落实税收法定原则是以房产税和环境税先行的。这两个法律立法先行之后，其他的立法会逐步跟上。”刘剑文指出。
刘剑文强调：“落实税收法定与税制改革相辅相成、同步推进，待全部税收条例上升为法律或废止后，全国人大收回1985年对国务院的授权自然也就水到渠成了。”将来实现税收法定后，人大依然可以部分授权给国务院，对一些涉及宏观调控的税收政策，在法律允许范围内由国务院进行适时调整。
2014年12月1日，财政部长楼继伟在《人民日报》上发表署名文章《推进各级政府事权规范化、法律化》，强调加强财税立法。他指出：“首先，研究制定规范中央和地方财政关系的财政法律制度。总的看来，预算法是预算管理的程序法。在修订预算法的基础上，还应制定财政基本法、财政转移支付法等实体法，围绕规范中央和地方财政管理，明确各级政府财政管理权限、各级财政收支范围、政府间转移支付等内容，对政府性基金、行政事业性收费、国家资产、资源权益作出原则规定，营造严格财经纪律、硬化政府间预算约束的运行环境。其次，落实税收法定原则。研究制定税收基本法，完善税收征管法律制度，明确中央与地方的税收立法权限和税收征管权限，授权各省、自治区、直辖市在遵循国家统一税收法律的基础上，在坚持不对生产和流通环节课税、不实行地域歧视政策的前提下，就地方税的税目税率调整、税收减免等事项作出规定。此外，按照党的十八届三中全会要求，对其他立法中涉及财税事项的内容进行评估，清理规范重点支出挂钩事项等。”
2014年12月，第一次财政基本法立法的研讨会在江苏溧阳召开。2015年3月“两会”期间，联办财经研究院主办、中国企业研究所协办了第二次财政基本法研讨会。两次会议的牵头人都是上海财经大学中国公共财政研究院院长、原全国人大常委会预算工作委员会主任高强，全国人大常委会预算工委副主任姚盛参加了第一次会议，与会领导和法学界、财政经济学界专家对这部法律起草的重要性、立法架构、重点难点问题等进行了深入讨论，形成了初步共识。
在今年两会期间，也有人大代表向全国人大提交了将财政基本法列入全国人大常委会2015年立法计划的建议。
施正文认为，财政基本法的立法，目前不仅条件时机基本成熟，而且已极为紧迫，因为根据宏观部署，2020年财政税收基本制度要成熟和定型，距离现在已经只有六年不到的时间。财税基本制度定型的标志是有完善的财政基本法，只有出台了一部科学的财政基本法，才能将财政税收不同领域的法律法规整合为一个协调统一的整体，才能在基本制度层面上为财税关系的规范化调整奠定法律基础。目前社会各界、有关部门对这个问题已经引起了积极的关注和重视，他还希望这部法律要力争在2020年通过。
施正文表示，财政基本法的立法架构应包括以下几个部分：总则、财政收入、财政支出、政府间财政关系（财政平衡）、财政监督、法律责任、附则等共七章。“总则”规定财政基本法的立法宗旨、调整范围、财政法的基本原则、财政法律解释、重要概念界定；“财政收入”部分规定财政收入体系的构成，如税收、收费、基金、自然资源产权转让收入等各种政府收入的形式、含义、范围、比例限制等，各种收入设立应遵循的原则和程序等；“财政支出”规定财政资金预算分配的基本制度，财政支出的范围、责任、程序，支出标准的确定等；“政府间财政关系”主要规定财税体制，如财政层级，事权、财权划分，财权与财力和支出责任匹配，财政转移支付，预算平衡，政府债务等；“财政监督”规定财政部门的监督、审计监督和人大监督等；“法律责任”规定财政违法行为的处罚和问责救济机制。有了这样一个顶层设计的法律架构和立法内容，将为推进和落实财政法定原则奠定坚实的法律基础，我们财税法治才会走得更加坚实，也走得更加有成效。应该说，这样一个体系，将为我们现在财政制度的建立奠定一个坚实的法律基础。也只有这样，我们的财税法治才会走得更加坚实、更加卓有成效。
刘剑文介绍，财税法的立法体系，首先是宪法中的财税条款，他一直提议在宪法第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”这一项下面，增列一项，明确“税收法定原则”，即“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。
在宪法性财税法律的“财政基本法”中，应包括预算法和财政收支划分法。目前的预算法大多数条款是程序法。今后制定的财税法，相当多的是实体法。
而财税主干法律，包括财政收入法、财政支出法和财政监管法三个部分。“财政收入法”包括税法、非税收入法和公债法；“财政支出法”包括财政转移支付法、财政拨款法、政府采购法、财政投资法、财政贷款法；“财政监管法”包括财政监督法、国库管理法、政府会计法、审计法等。宪法下的财税条款、宪法性财税法律、财税主干法律，这样内容完整、层次清晰、逻辑清楚的不同法律共同构成了财税立法体系。而就目前来看，构建这样的财税立法体系，中国至少还需要三四十部法律。只有这些法律都制定通过，现代财税制度才能基本形成，财税体制改革在此基础上才能大有作为，中国的财税立法者和财税法学者才能真正松一口气。
三中全会《决定》开启财税立法新征程
2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》不仅在第五部分以专章部署“深化财税体制改革”的有关问题，而且在基本经济制度、城乡发展一体化、加强社会主义民主等问题上，也不同程度地涉及到财政税收制度。可以不夸张地认为，《决定》中至少有一半都在谈财税问题。在刘剑文看来，三中全会《决定》中的许多改革措施都是“第一次”。比如在诸项改革任务之中将“深化财税体制改革”单独作为一个部分，而且位居各项具体经济改革之首，这在党的重要纲领性文件中尚属首次；另外还高屋建瓴地指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。”一改过去仅把财政问题视作经济环节的观念，而把财政提到国家治理体制和能力的高度，是第一次；此外财税法学者已经呼吁多年的“落实税收法定原则”以及回应广大人民群众关切的“加快房地产税立法”的提法，也是首次出现在中央的《决定》中。
不过，刘剑文认为，《决定》对财税改革影响最大的是对财税改革的总目标的表述，《决定》明确指出：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。”这24个字充分体现了中央重视法治，释放了以“立法”为主导的改革信号，也开启了财税立法新征程，与之后的改革措施形成了强烈的呼应。
2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《关于深化财税体制改革总体方案》，拟从预算管理、税制结构、央地关系三方面推进改革并提出，新一轮财税体制改革需于2016年基本完成重点工作和任务，于2020年基本建立现代财政制度。在刘剑文看来，财税改革的推进也对财税立法提出更高的要求。“中央提出凡属重大改革要于法有据，财税改革方案已明确了改革路线图和时间表，未来会有一系列的重要财税法律出台。”
同年10月召开的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》虽然没有单独论述财税立法，但是对财政资金的使用、财政预算、财政税收、央地关系都有提及，可以说是“处处未见财税法，但处处可观财税法”。
刘剑文强调，三中全会《决定》开启的一系列财税法治措施，是全面认识财税法对现代国家治理重要性后的明智之举，而财税法对国家治理现代化的意义是不言而喻的。财，是指财产、财产权利，包括私人财产权和公共财产权，而公共财产权最终还是建立在私人财产权基础之上的。政，是指政府，包括立法机关、行政机关和司法机关。政府的主要职责就是公平、有效地保护好私人财产权、行使好公共财产权，从而服务于全体纳税人。因此，财税不仅仅是“钱”的问题，“钱袋子”的背后实质上是国家与纳税人的关系。由这一对基本关系，还可以生发出中央与地方的关系、立法机关与行政机关的关系以及政府与市场的关系。而财税法的根本任务，就是要依靠法治来统摄财政收入、财政支出、财政管理的全过程，通过对权利、义务和责任在不同主体间的合理配置，来实现国家财政权与私人财产权的平衡与协调，达致国家治理的现代化。
刘剑文认为，财税法治不仅是法治中国在财税领域的必然要求和终极体现，而且也是通往法治中国的优选路径。对于我国来说，建设法治国家和全面深化改革是同一历史进程。目前，我国的改革已经进入攻坚阶段，也是最困难、最复杂、最关键的阶段。未来的改革应当包括三个层面的高度融合：一个是自上而下的顶层设计，一个是自下而上的基层探索，还有一个是自外而内的外逼机制。在诸多可能的路径中，财税改革是共识最大、阻力最小、效益最高的，因为“它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论政治民主更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化”。
新预算法将带领我国走向预算法治新高度
2015年1月1日，修正后的新的预算法开始实施。在中国财税法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授、科研处处长施正文看来，预算法的修订通过是2014年间财税法领域最为重要的事件。它初步建立了一个法治预算的架构，为法治国家、法治政府的建设奠定了一个基础。从立法理念上看，修订后的预算法的立法目的是“为了规范政府收支行为、强化预算约束”；而修订前的表述则是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控。”“修订之前，预算法是政府管理之法，修订后是变成了管理政府之法。”在立法理念上发生了根本变化，这一理念也必将在今后的财税立法中得到进一步贯彻。
在具体条款上，新修订的预算法将近年来财政领域的一些改革以法律的形式予以肯定。对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性和预算活动的公开性等重大问题进行了明确而严格的规定。同时，在完善政府预算体系、建立跨年度预算、规范地方政府债务管理等方面取得了重大突破。
也正是因为预算法修改在理念和制度上的重要进步，激发了更多人对预算法的关注，将带领我国走向预算法治的新高度。新预算法开始实施后的2015年两会，赵冬苓等30多位全国人大代表建议在全国人大设立预算委员会，并提出了较为具体的提案，内容包括（1）剥离现行全国人大财经委员会的财政职能，新设立预算委员会。财经委员会更名为经济委员会，与预算委员会并列。（2）预算委员会的职能为预算审查监督和财税立法，具体涵盖初审预算草案及上一年度预算执行情况、预算调整方案、决算草案，预算执行监督的其他工作，预算审计以及有关财税法起草与审议的具体工作等。（3）全国人大常委会预算工作委员会保留，作为全国人大常委会的常设工作机构，协助全国人大预算委员会工作，在预算委员会领导下承担各项具体事务。（4）建议在十二届全国人民代表大会任期内完成预算委员会的设立等。
赵冬苓等代表的提议，主要针对的是预算法修订后我国在预算约束方面的进一步落实问题。当前人民代表大会对政府预算管理和监督的能力落后是我国实现预算法治的重要问题之一，这一问题与现有人大组织机构设置的缺失有关，正是因为在人大内部缺乏对政府预算进行审查监督的专门的组织机构，人大难以介入对各级政府的预算编制、执行，更做不到实质性的审查和监督，人大代表也难以获得各种专业意见，导致人大对政府预算的监督、审议和管控能力低下。
按目前预算法、人大组织法规定及各级人大机构设置的实践，与预算有关的事务主要由人大财经委员会负责。但审查预算只是财政经济委员会众多职能的一项，其工作重点并不在此。现有的预算工作委员会只是人大常委会的一个工作机构，由于定位偏低、编制匮乏、专业能力不足，对政府做不到实质性预算的审查和监督。
值得一提的是，本次赵冬苓代表向人大提出关于预算委员会的议案，只是新预算法后，我国各个社会成员积极参与预算法治建设的一个缩影。赵冬苓提案的背后凝聚着全国许多财税法学者的智慧和心血以及以理财治国为己任的责任与担当。刘剑文表示：“虽然设立预算委员会可能要增加200个编制，但如果每年能为国家省下500个亿，你说这个事情值不值得做？”
人大设立预算委员会一直是理论界和实务界关心的热点。近期，经广州市委同意，广州市人大拟增设预算委员会，原有的财政经济委员会调整为经济委员会。广州市人大这一改革举措，再一次佐证了设立预算委员会的必要性和紧迫性，也为本建议案提供了最佳的注脚。受广州市人大影响，地方人大试点机构改革、增设预算委员会将成为我国在经济发展新常态下的重要趋势。全国人大应顺应这一趋势，设立专业性的预算委员会，在具体改革方案上，也有地方性改革试点的成功经验可以借鉴。
2020年前，单一税种立法必须完成
财税法领域另外一个重大事项是税收法定原则有望得以落实。十八届三中全会明确提出要“落实税收法定原则”。今年两会通过的立法法修正案对全国人大及其常委会专属立法权中的税收基本制度作了进一步细化，但税收法定原则的真正落实尚需时日。中共中央政治局的《关于深化财税体制改革总体方案》要求在2020年基本建立现代财政制度，税收法定原则不落实，这一任务无法完成。我国的税收立法权属于全国人大及其常委会，但在1984年和1985年全国人大两次将部分税种征收权授权给国务院。虽然1984年的授权在2009年被废止，但1985年的授权依然有效，且在范围上覆盖了1984年的授权决定。
在我国现有18个税种中只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种是全国人大立法征收的，其他增值税、消费税等15个税种目前是全国人大授权国务院通过制定税收暂行条例来征收。我国税法体系除了3个税种有法律，还有一部税收征收管理法，然后就是国务院发布的30部税收行政法规、50部税收行政规章和超过5500部税收通告。在实践中，发挥最主要作用的是这些税收通告。
2015年3月26日，中共中央通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，对2020年前完成相关立法工作做出了安排，制定了“路线图”和“时间表”，内容包括（1）对于新开征的税种，将通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，不再出台新的税收条例。（2）与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。（3）其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。
要想落实税收法定原则，首要的就是要将现有的15个税种都进行立法，还要修改税收征收管理法，同时新开征的税种今后都必须由全国人大先立法才能开征，已经提上日程的包括房地产税法和环境保护税法。这十几部法律，都必须在2020年前完成，可见立法任务之重；但是即使任务重，税收立法也不可仓促草率而行，不能贸然将国务院的征税条例直接上升为法律，搞立法“大跃进”，而必须实事求是地在条件成熟的时候稳步推进。
对于拟开征的新税种先立法，就是落实税收法定原则的一个具体行动。在实际操作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，比如营改增、资源税从价计征等，可以在总结试点经验的基础上，先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。而对于那些与改革关系不大的税种，像船舶吨税、耕地占用税等，就可以加快立法步伐，将条例上升为法律。
2014年11月初，环境保护税法草案已经形成并报送国务院。房地产税法则争议较大，但是随着不动产登记制度的实施，我们可以认为，房地产税法已经进入了立法的议事日程。“十八届三中全会中关于税制改革强调的是房产税和环境保护税的立法问题，因此落实税收法定原则是以房产税和环境税先行的。这两个法律立法先行之后，其他的立法会逐步跟上。”刘剑文指出。
刘剑文强调：“落实税收法定与税制改革相辅相成、同步推进，待全部税收条例上升为法律或废止后，全国人大收回1985年对国务院的授权自然也就水到渠成了。”将来实现税收法定后，人大依然可以部分授权给国务院，对一些涉及宏观调控的税收政策，在法律允许范围内由国务院进行适时调整。
社会各界呼吁制定财政基本法
完善中央与地方事权制度一直是财税体制改革的重点。三中全会决定指出，要建立事权与支出责任相适应的制度；《关于深化财税体制改革总体方案》认为，要重点推进中央和地方政府间财政关系的改革；十八届四中全会决定指出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。这一系列事权制度改革思路的完善和转变可以看出当前财税体制改革的基本态度，那就是必须“于法有据”，立法先行。2014年12月1日，财政部长楼继伟在《人民日报》上发表署名文章《推进各级政府事权规范化、法律化》，强调加强财税立法。他指出：“首先，研究制定规范中央和地方财政关系的财政法律制度。总的看来，预算法是预算管理的程序法。在修订预算法的基础上，还应制定财政基本法、财政转移支付法等实体法，围绕规范中央和地方财政管理，明确各级政府财政管理权限、各级财政收支范围、政府间转移支付等内容，对政府性基金、行政事业性收费、国家资产、资源权益作出原则规定，营造严格财经纪律、硬化政府间预算约束的运行环境。其次，落实税收法定原则。研究制定税收基本法，完善税收征管法律制度，明确中央与地方的税收立法权限和税收征管权限，授权各省、自治区、直辖市在遵循国家统一税收法律的基础上，在坚持不对生产和流通环节课税、不实行地域歧视政策的前提下，就地方税的税目税率调整、税收减免等事项作出规定。此外，按照党的十八届三中全会要求，对其他立法中涉及财税事项的内容进行评估，清理规范重点支出挂钩事项等。”
2014年12月，第一次财政基本法立法的研讨会在江苏溧阳召开。2015年3月“两会”期间，联办财经研究院主办、中国企业研究所协办了第二次财政基本法研讨会。两次会议的牵头人都是上海财经大学中国公共财政研究院院长、原全国人大常委会预算工作委员会主任高强，全国人大常委会预算工委副主任姚盛参加了第一次会议，与会领导和法学界、财政经济学界专家对这部法律起草的重要性、立法架构、重点难点问题等进行了深入讨论，形成了初步共识。
在今年两会期间，也有人大代表向全国人大提交了将财政基本法列入全国人大常委会2015年立法计划的建议。
施正文认为，财政基本法的立法，目前不仅条件时机基本成熟，而且已极为紧迫，因为根据宏观部署，2020年财政税收基本制度要成熟和定型，距离现在已经只有六年不到的时间。财税基本制度定型的标志是有完善的财政基本法，只有出台了一部科学的财政基本法，才能将财政税收不同领域的法律法规整合为一个协调统一的整体，才能在基本制度层面上为财税关系的规范化调整奠定法律基础。目前社会各界、有关部门对这个问题已经引起了积极的关注和重视，他还希望这部法律要力争在2020年通过。
施正文表示，财政基本法的立法架构应包括以下几个部分：总则、财政收入、财政支出、政府间财政关系（财政平衡）、财政监督、法律责任、附则等共七章。“总则”规定财政基本法的立法宗旨、调整范围、财政法的基本原则、财政法律解释、重要概念界定；“财政收入”部分规定财政收入体系的构成，如税收、收费、基金、自然资源产权转让收入等各种政府收入的形式、含义、范围、比例限制等，各种收入设立应遵循的原则和程序等；“财政支出”规定财政资金预算分配的基本制度，财政支出的范围、责任、程序，支出标准的确定等；“政府间财政关系”主要规定财税体制，如财政层级，事权、财权划分，财权与财力和支出责任匹配，财政转移支付，预算平衡，政府债务等；“财政监督”规定财政部门的监督、审计监督和人大监督等；“法律责任”规定财政违法行为的处罚和问责救济机制。有了这样一个顶层设计的法律架构和立法内容，将为推进和落实财政法定原则奠定坚实的法律基础，我们财税法治才会走得更加坚实，也走得更加有成效。应该说，这样一个体系，将为我们现在财政制度的建立奠定一个坚实的法律基础。也只有这样，我们的财税法治才会走得更加坚实、更加卓有成效。
建立财税立法体系大有作为
与迅速制定财政基本法相比，在刘剑文教授看来，建立和完善财税立法体系更加具有紧迫性。他多年参与财税立法工作，曾是全国人大财经委委托的税收基本法、财政转移支付法起草组组长，企业国有资产法起草小组顾问。近年来车船税法、预算法、税收征收管理法、资产评估法的修订或立法，他都多次组织全国性的专题研讨会。这样的经历让刘剑文教授更加体会到通过具体税种立法对建立财税立法体系的巨大作用，进而产生“2020年前必须将单一税种和房地产税、环境税的立法全部完成，修订好税收征收管理法，而将其他法律留待2020年后制定”的观点。刘剑文介绍，财税法的立法体系，首先是宪法中的财税条款，他一直提议在宪法第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”这一项下面，增列一项，明确“税收法定原则”，即“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。
在宪法性财税法律的“财政基本法”中，应包括预算法和财政收支划分法。目前的预算法大多数条款是程序法。今后制定的财税法，相当多的是实体法。
而财税主干法律，包括财政收入法、财政支出法和财政监管法三个部分。“财政收入法”包括税法、非税收入法和公债法；“财政支出法”包括财政转移支付法、财政拨款法、政府采购法、财政投资法、财政贷款法；“财政监管法”包括财政监督法、国库管理法、政府会计法、审计法等。宪法下的财税条款、宪法性财税法律、财税主干法律，这样内容完整、层次清晰、逻辑清楚的不同法律共同构成了财税立法体系。而就目前来看，构建这样的财税立法体系，中国至少还需要三四十部法律。只有这些法律都制定通过，现代财税制度才能基本形成，财税体制改革在此基础上才能大有作为，中国的财税立法者和财税法学者才能真正松一口气。