图片 
本刊简介《税醒中国》专题报道之二
只有税醒的法治，才有睡醒的中国
今年两会，在立法法修订中有关税收法定条款的博弈如此激烈，税收法定原则最终以较为完整的版本写入立法法修正案并顺利通过，意义非常深远。为此，本社记者专访了中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授，请他就税收法定的话题进行深入阐述。
刘剑文：税收法定原则，又称税收法律主义，它是一项历史悠久、国际通行的基本法律原则，指导着税收立法、执法和司法，对规范政府征税权、保障纳税人权利至为关键，堪称税法领域的“帝王原则”。在我国当前“四个全面”的时代背景下，税收体制改革和税法体系构建占据牵一发而动全身的地位，全面落实税收法定原则也成为大势所趋、民心所向。从法律角度来观察，税收的本质就是一种“公法之债”，国家和纳税人处于宪法上的平等地位。虽然税收在微观上表现出无偿、强制的特性，但在宏观上却应被理解为国家提供公共物品和公共服务的必要成本。因此，税收征纳应当获得人民的同意。鉴于现代国家人口众多，这种“同意”通常表现为间接同意，即由民意代表机关制定法律来规定税收事务。坚持税收法定，也就是要对国家征税权的行使施加合理的限制，以严格的立法程序来确保民主性和代表性在税收领域获得最大程度的实现，保障纳税人的合法财产权益不受国家征税权的过度侵犯。它根植于现代国家的民主、法治理念，彰显着对纳税人基本权利的尊重和保障。
民主与法制：您曾在许多著述中将刑法中的“罪刑法定”与财税法中的“税收法定”相提并论，请您阐述一下两者之间的关系。
刘剑文：“税收法定原则”与“罪刑法定原则”是人类社会法治文明的两大优秀成果，共同构成公民人身权和财产权保护的两大基石。人有两大基本权利，一是人身自由权，一是私有财产权，在法律上相对应的就是“罪刑法定”和“税收法定”。从1979年刑法制定后，随着中国法治的不断发展完善，“罪刑法定”“疑罪从无”的观念已经日渐深入人心，而“税收法定”进入公众舆论视野，还是最近这两三年的事，是大大落后了，需要奋起直追。而税收法定原则的确立和落实，将开创我国财税法治建设的新时代，逐步改变我国的法治生态、政治生态，堪称我国税收法治乃至整个依法治国进程中的里程碑。
民主与法制：税收法定与罪刑法定一样，都是舶来品，它在西方是怎么产生和发展的？
刘剑文：税收法定与现代国家是相伴而生的。1215年的英国《大宪章》被公认为税收法定原则的源头，自此之后，伴随着“无代表则不纳税”的斗争，英国的现代议会制度乃至整个民主政治制度才正式奠基。近代史上数次轰轰烈烈的大革命，也大多起源于财政危机或对征税权的争夺，并且都以议会取得对征税权的控制为最终结果。1787年《美国宪法》第1条规定：“一切征税议案首先应当由众议院提出，”“国会有权赋课并征收税收。”《法国宪法》第34条规定：“下列事项由法律予以规定：……各种税收的基准、税率和征收方式。”可以说，税收法定原则在各国的兴起和确立与人民争取自身权利的进程紧密相连，是推动近代民主、法治的先驱。可以说，税收法定主义的确立与发展过程，也就是国家从封建走向民主、从专制走向自由、从人治走向法治的过程。
民主与法制：今天，税收法定原则在法治国家已经普遍实行了吧？
刘剑文：对，时至今日，无论在经济水平、文化观念、社会传统等方面存在何种差异，凡是倡导与实行法治的国家，无不普遍奉行税收法定，且大多将其写入宪法之中。例如，美国宪法第1条规定：“一切征税议案应首先在众议院提出。”法国宪法第34条规定：“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定。”日本宪法第84条规定：“新课租税或变更现行租税必须有法律或法律规定的条件为依据。”埃及宪法规定：“只有通过法律才能设置、修改或取消公共税捐。”“征税的权力是事关毁灭的权力”，只有通过法定原则的限制，才能将征税权力“关进制度的笼子”，真正做到“有权不能任性”。某种意义上，这正是现代法治国家的基本要求。
刘剑文：一般认为，税收法定原则在我国现行法律上已经基本得到确立，但尚存在较大的落实空间。现行宪法第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，已经含有税收法定的意味，因为有依照“法律”纳税的义务，也就间接有没有“法律”依据不纳税的意蕴；但是这到底是没有明确地将税收法定写进宪法中，而且对于这一条当中的“法律”是采广义还是狭义，人们还有不同理解。2000年制定的立法法、2001年修订的税收征收管理法都已经确认该原则，只是规定较为笼统、不够准确，在理解和执行上留有过大余地。例如，2000年立法法第8条第8项规定，税收方面的基本制度只能制定法律。但是，由于对“税收基本制度”缺乏具体定义，加上第9条允许授权立法，这就使得税收法定原则在现实中的落实情况并不理想。2001年修订的税收征收管理法第3条“税收的开征、停征以及减征、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”，约束力原则上只及于税收征收管理，不包括税收立法行为。
直到党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第八章“加强社会主义民主政治制度建设”中专门提出“落实税收法定原则”，这是执政党的纲领性文件里第一次明定税收法定原则，是“全面推进依法治国”战略部署的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化至关紧要。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将财政税收列为重点立法领域。正如习近平总书记所强调的，前后两个《决定》形成了“姊妹篇”，即“全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革”，两次全会和相应的两大主题在时间轴上渐次展开、在逻辑链上环环相扣、在侧重面上相互交融。因此，应当将两份《决定》紧密结合起来，打通其内在关联，从一种整体主义的视角来把握它们的内涵意旨。特别是要将财税体制改革和财税法治建设结合起来，在“理财治国”的理想图景中，财税改革与财税法治紧密衔接、相互配合，共同构成国家治理总目标的两大核心要素。通过从立法、执法、司法、守法四个维度加以构建，并将机构人员、文化思维作为深层保障，能够强有力地推进我国财税法治体系的全面形成和自觉运行，进而有效地增进民生福祉、维护社会公平正义、实现国家长治久安。
民主与法制：既然1982年宪法就规定公民必须依照法律纳税，为什么我国的税种大多由国务院开征，没有经过人大立法呢？
刘剑文：中国现行的税种有18个，但只有企业所得税法、个人所得税法和车船税法是由全国人大及其常委会制定的。其余15个税种，包括涉及纳税人基本权利与义务的增值税、消费税、营业税等，依据的都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。国务院对于税收的权力，来源于全国人大1984年、1985年两次对国务院的授权。即：1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权；1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的授权。当时正处于改革开放的起步阶段，全国人大及其常委会制定税收法律的条件并不成熟。但经过30年的改革发展，全国人大当初目标宽泛、时限含混的授权面临调整。1984年的授权已经废止，但1985年的授权还在。放在当时的历史条件下，由国务院开征税种的做法是有其合理性的；但是，在推进国家治理体系和治理能力现代化的当下中国，客观情势已经发生变化，相应地，单行税种应当也必须由人大立法。
民主与法制：由国务院来征税和由人大立法征税，两者有多大的区别？
刘剑文：由行政法规还是法律规定税收，两者有着极大区别，“前者是行政机关想怎么定就怎么定、想什么时候调整就什么时候调整，后者是由纳税人选举的代表制定，代表纳税人的利益”。从某种意义上讲，这也标志着一国法治水平的高低。所谓税收法定，就是由立法者决定全部税收基本要素；如果没有相应法律作为前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。按照十二届全国人大三次会议副秘书长、发言人傅莹的解释，就是“政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过（全国）人大立法决定”。
民主与法制：税收法定原则是如何进入党中央和全国人大的立法视野的？
刘剑文：税收法定原则的缺失，导致中国出现了许多引起争议的税收事件，例如2007年印花税“半夜鸡叫”、2011年沪渝两市房产税改革试点、2014年财政部连续三度上调成品油消费税等税收事件，引发了普遍的关于正当性和合法性的质疑，从反面也说明了确立税收法定原则的重要性。作为学术研究，应该说，税收法定原则从上世纪80年代就在中国开始被研究了。
2006年10月31日，我曾带着全国财税法学界的重托，担任十届全国人大常委会第二十三次法制专题讲座主讲，为时任委员长吴邦国、全国人大常委会的委员和各专门委员会负责人讲解我国的税收法律制度，其中就专门提到了税收法定的必要性和基本要求。就我了解，这可能是“税收法定”最早进入中央决策层的视野。2013年5月31日，《改革内参》刊发我写的《全国人大收回税收立法授权的进路分析》一文，从理论和现实两个方面谈到全国人大应该怎样收回税收立法授权，其中特别强调，落实税收法定与税制改革相辅相成、同步推进，等到全部税收条例上升为法律或者废止后，全国人大收回1985年对国务院的授权也就水到渠成了。
2013年6月，中国法学会《要报》（2013年第10期）刊发我写的《关于税收法定原则入宪的建议》一文，报送中共中央办公厅、国务院办公厅。而且在这个过程中，我还撰写了一系列的有关税收法定的文章，其中社会影响比较大的包括《我国为什么要坚持税收法定主义》（载《中国税务报》2012年2月22日）、《如何准确理解税收法定原则》（载《经济参考报》2013年12月3日）和《税收法定原则的完整内涵及其现实意义》（载《经济参考报》2015年3月11日）等文章，引起高度关注，被新华网、人民网、中国政府网等多家权威网站转载。尤其是2013年3月3日《中国经营报》刊发了我的《“设税权”理应回归全国人大》长篇文章，也被认为是当年“两会”全国人大代表提出设税权回归议案的参考和先声。
当然，我只做了分内的点滴之事，全国各地的财税法学学者特别是中国财税法学研究会都比我做得好，都为税收法定原则的逐步落实作出了自己的贡献。近十年来，研究会组织财税法学界做了大量的研究和准备工作，并通过各种途径和渠道向社会宣讲，力促在立法机关、政府和社会公众之间形成共识，共同推进税收法治。在2013年11月十八届三中全会《决定》明确提出落实税收法定原则之后，2014年1月，研究会又和国家税务总局政策法规司合作，在北京大学举办“落实税收法定原则”专题研讨会，宣传税收法定原则的核心内容，澄清理论和实务上的误区，并通过媒体广为传播。
2013年，全国人大代表赵冬苓联合31位代表提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，将税收立法权问题带到全国两会，引起了全国舆论和公众的广泛关注，使得税收法定原则逐渐深入人心。这份议案其实经过全国财税领域的许多学者热烈讨论多次修改而成，凝聚着集体的智慧。
2013年10月，党的十八届三中全会《决定》中写入“落实税收法定原则”，标志着一个新的时代开始了。
刘剑文：对。虽然这次立法法修订中的税收法定条款经过了艰难的博弈，但必须充分肯定立法法修正案中确立税收法定原则的意义。立法法第8条原先规定实行法律保留的“税收基本制度”被进一步细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，且单列为第六项，位次居于公民财产权保护相关事项的首位。这使税收法定原则在法律层面得到更为清晰、明确的确立。
立法法修改后，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。相比修订前的立法法规定，相比2014年9月公开征求意见的《立法法修正案（草案）》，相比今年全国人大会开幕之后人大代表审议的《立法法修正案（草案三次审议稿）》，上述内容无疑是巨大进步。这一成果的贡献突出表现在：第一，该原则不仅仅限于宣示，还列举了具体要求，税种设立、税率确定、税收征管方面的基本制度只能法定，这是一个重要进步；第二，税收原先与财政、海关、外贸在第8条第8项中并列，现在专门独立出来，单列一项，说明立法机关对税收法定的重视；第三，税收法定原则在行文时位列对非公有财产的征收、征用，民事基本制度，基本经济制度等之前，进一步说明税收在国家治理中的枢纽地位，体现了财政作为国家治理基础和重要支柱的根本定位。
民主与法制：立法法修订中有关税收法定原则的博弈，是从今年两会才开始的吗？
刘剑文：不是，2014年8月全国人大公布的《立法法修正案（草案）》并未专门强调税收法定原则，而是维持现状。得知这个消息后，研究会立即行动，通过各种渠道和形式，动员全体理事、会员积极参与，特别是着力组织高校研究机构向全国人大常委会反馈意见和建议，呼吁立法法进一步明确税收法定原则，同时加强对授权立法的约束。
2014年12月，全国人大常委会公开征求意见的《立法法修正案（草案二次审议稿）》在第八条增加一项：“（九）税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，这完整地反映了税收法定原则的要求，我会的全体成员都为此感到振奋和欣慰。没想到到了今年两会的三审稿，这一条又被“瘦身”了，于是才有了今年两会中媒体所报道的四天四夜的“立法博弈”。
民主与法制：为什么三审稿税收法定条款又被“瘦身”了？一些人士担心的到底是什么？后来又怎么消除了他们的疑虑？
刘剑文：我了解到的不外乎有两种担心。一种担心是，如果税率由全国人大规定，地方是不是没有自主选择税率的权力？第二种担心是，如果遇到特殊情况，政府是不是没有调整税率的权力？我认为这两种担心是多余的、不必要的。
对于第一种担心，我们解释为，中国把税收分为三大类，第一类是中央税，第二类是地方税，第三类是中央与地方共享税。中央税和中央与地方共享税的税率，毫无疑问应由全国人大确定，就剩下地方税的税率能不能赋予地方自主权的问题。按照现行法律制度，地方税的税率还是应由中央确定，而且可以在税法里规定浮动税率。现行车船税法第二条就规定了浮动税率，允许地方政府在一定范围内选择。这就既保证了法律的统一性，也给地方自主权。车船税法作为一个成功的范例，可以为其他税种的立法提供借鉴。
对于第二种担心，我们解释为，国务院在紧急情况下调整税率是合理需求，但是不能突破法律的授权，应提出方案报全国人大常委会通过，由全国人大常委会审议。虽然全国人大会议只在每年3月召开一次，但全国人大常委会每年开六次会议，每两个月一次，政府完全可以提出税率调整要求。
另外，税率不宜频繁调整，否则会影响政府公信力，损害税法权威。实际上，中国自改革开放以来，部分税种是好几年调一次，个别税种是一年调一次，税率不存在频繁调整的问题。2014年年底到2015年年初成品油消费税提高了三次，这是非常少有的，造成的负面影响非常大。在民主法治国家，政府是不敢随意调整税率或税种的。
最后，我们建议，作为税收法定原则的一个例外，建议政府可以保留税收的减免权。减免权也是税收的重要要素，也适用税收法定原则。但是，中国还处于发展和变革时期，政府为推动经济发展、促进社会进步，需要一定的税收政策工具。所以，可以让政府暂时保留税收减免权。长远看，税收减免权还是得回归全国人大。政府如果想调控经济，税种的减免或优惠就可以起到很大的作用。为了防止税收优惠的滥用，税收减免的主体只能仅限于国务院。
民主与法制：你们的解释足以消除那两种担心吗？
刘剑文：现在看来是这样的。有了这两个解释，一个建议，全国人大和相关政府部门都应该相信，由全国人大规定税率，不会影响地方政府选择确定相关税率，也不影响国务院根据紧急情况调整税率。鉴于此，立法法应该明确，税种、纳税人、征税对象、税率、税收征管制度只能制定法律，但税的减免可以暂时不列入税收法定的范围，给予政府一定的弹性和空间。这就充分照顾到立法和行政两个方面的考虑，是比较有说服力的。最后的修改将“税率的确定”写了进去，“纳税人、征税对象”等没有写进去，有些遗憾，但能写进去“税率”这个税收法定的核心要素，也是很大的进步。
民主与法制：这次立法法修订中税收法定条款的博弈，后来集中到税率上，税率法定为什么这么重要？
刘剑文：回归税收法定原则的本源，其含义实际上包括三个方面：一是课税要件法定，即纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收优惠、缴纳程序等基本税收要素应当由法律规定；二是课税要素明确，即上述基本税收要素在法律中的规定应尽可能是明确、详细的，避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即税务机关必须严格按照法律规定的课税要件和征纳程序来征收税款，不允许随意加征、减征、停征或免征。概括起来，前两点主要是对税收立法的要求，最后一点则是对税收执法的要求。
这次为什么“税率法定”的博弈这么激烈？因为税率是税收基本制度中的核心要素，决定了纳税人税负的轻重，也是现实中很容易被调整的税收要素，如果立法法规定的税收法定原则不包含税率应由法律规定的话，就意味着行政机关可能获得了擅自增加或降低税率的大权，其结果必然将是税制变动不居、“有权可能任性”。
税率等税收要素是否写入立法法，形式上看是一个如何表述该原则的问题，本质上看却是要如何对待和处理税收事项上多元利益博弈的路径问题，关系到能否以立法凝聚共识、最终形成更符合公平正义的法律制度。往深层次讲，其折射出的是对于财税法重大理论问题的认识差异，特别是对在现代治理语境（而非传统管理模式）下“中国需要什么样的财税法”的不同回答。立法法最终采行的方案，符合十八届三中、四中全会的精神，体现了对财税法性质、功能的准确认知。我们在很长一段时间以来，都在提倡财税法作为公共财产法的基本性质，这同过去把财税法作为宏观调控的工具、手段的观点是大不一样的；同时，我们主张全面认识财税法在国家治理中的功能，认识到财税法具有经济、社会、政治三位一体的功能，概括起来，就是我们所讲的财税法在国家治理中具有“理财治国”的重要功能；应该说，这次税收法定原则更加准确、完整地写入修改后的立法法，也是对我们一直以来在理论和实践中持续呼吁的回应。对这一点，我是觉得十分欣慰的。
刘剑文：落实税收法定需要有一个过程，加快立法也不是要搞“大跃进”，在一夜之间把税收的暂行规定和条例全部上升到法律，这不仅不现实，而且可能导致制定出来的法律在质量上不尽人意。目前我国现行18个税种中，有3个由全国人大立法，其他是国务院根据授权、通过制定税收暂行条例来制定的。在过渡期内，这些条例仍然是有效的。《实施意见》中对不同税种区别对待，既体现了落实税收法定，也兼顾了税制改革进程，这样的安排切合实际、相当智慧。
民主与法制：您觉得全面落实税收法定原则对未来中国的意义是什么？
刘剑文：从经济、政治、社会多位一体的国家治理角度考察，全面落实税收法定原则无疑具有重大且深远的意义。税制改革应该在税收法治的框架下进行，改革与法治二者也是相辅相成、互相促进的。
第一，税收法定可为市场经济发展营造稳定、合理的税法环境。现阶段，中国已经基本建立起市场经济的初步框架，但尚未建立起法治的市场经济。体现在税收领域，目前尚有15个税种未做到“一税一法”，税法规范的低位阶导致纳税人的财产安全、经营自由等缺少较稳固的保障。鉴于此，税法促进市场经济发展的首要体现，就是通过充实和完善税法体系，设计科学的现代税制，为市场主体提供稳定的预期和行为指引。
第二，税收法定有利于以点带面地推进中国的民主法治进程。税收的征收是将私人财产转化成公共财产的过程，与每个纳税人的切身利益息息相关，故而，税收的法治化备受社会关注，亦是开创改革和法治新局面的极佳路径。在税收法定的指引下，广大纳税人间接或直接参与税收的征收、管理和使用活动，行使纳税人权利，可以大大增强纳税人的法治意识和民主能力。
第三，税收法定可以助力形成良性、文明、互动、和谐的社会运行方式。随着居民财富显著增加、利益诉求日趋多元，纳税人对自身的财产权益保护比任何时候更加重视，如果处理不当，容易引发社会冲突。依托税收法定原则的落实，在制定税收规则时开放地听取民意、吸纳民智，经由充分的对话、协商、博弈和调适，最终形成凝聚尽可能多共识的民主决策产物，可以提前消化可能出现的异议，化解潜藏的社会矛盾和风险。
总之，全面落实税收法定原则是“四个全面”建设的重要抓手和突破口，能够更有效地规范征税权，使行政机关“有权但不任性”，保障纳税人权利，维护公共利益，进而构建现代化的税法治理格局。站在立法法修改的节点上，要想将税收法定原则真正融贯于税收立法、执法、司法和守法的实践中，我们还有很长的一段路要渐进探索和攻坚克难。
什么是税收法定？
民主与法制：刘教授，税收法定原则的含义是什么？刘剑文：税收法定原则，又称税收法律主义，它是一项历史悠久、国际通行的基本法律原则，指导着税收立法、执法和司法，对规范政府征税权、保障纳税人权利至为关键，堪称税法领域的“帝王原则”。在我国当前“四个全面”的时代背景下，税收体制改革和税法体系构建占据牵一发而动全身的地位，全面落实税收法定原则也成为大势所趋、民心所向。从法律角度来观察，税收的本质就是一种“公法之债”，国家和纳税人处于宪法上的平等地位。虽然税收在微观上表现出无偿、强制的特性，但在宏观上却应被理解为国家提供公共物品和公共服务的必要成本。因此，税收征纳应当获得人民的同意。鉴于现代国家人口众多，这种“同意”通常表现为间接同意，即由民意代表机关制定法律来规定税收事务。坚持税收法定，也就是要对国家征税权的行使施加合理的限制，以严格的立法程序来确保民主性和代表性在税收领域获得最大程度的实现，保障纳税人的合法财产权益不受国家征税权的过度侵犯。它根植于现代国家的民主、法治理念，彰显着对纳税人基本权利的尊重和保障。
民主与法制：您曾在许多著述中将刑法中的“罪刑法定”与财税法中的“税收法定”相提并论，请您阐述一下两者之间的关系。
刘剑文：“税收法定原则”与“罪刑法定原则”是人类社会法治文明的两大优秀成果，共同构成公民人身权和财产权保护的两大基石。人有两大基本权利，一是人身自由权，一是私有财产权，在法律上相对应的就是“罪刑法定”和“税收法定”。从1979年刑法制定后，随着中国法治的不断发展完善，“罪刑法定”“疑罪从无”的观念已经日渐深入人心，而“税收法定”进入公众舆论视野，还是最近这两三年的事，是大大落后了，需要奋起直追。而税收法定原则的确立和落实，将开创我国财税法治建设的新时代，逐步改变我国的法治生态、政治生态，堪称我国税收法治乃至整个依法治国进程中的里程碑。
民主与法制：税收法定与罪刑法定一样，都是舶来品，它在西方是怎么产生和发展的？
刘剑文：税收法定与现代国家是相伴而生的。1215年的英国《大宪章》被公认为税收法定原则的源头，自此之后，伴随着“无代表则不纳税”的斗争，英国的现代议会制度乃至整个民主政治制度才正式奠基。近代史上数次轰轰烈烈的大革命，也大多起源于财政危机或对征税权的争夺，并且都以议会取得对征税权的控制为最终结果。1787年《美国宪法》第1条规定：“一切征税议案首先应当由众议院提出，”“国会有权赋课并征收税收。”《法国宪法》第34条规定：“下列事项由法律予以规定：……各种税收的基准、税率和征收方式。”可以说，税收法定原则在各国的兴起和确立与人民争取自身权利的进程紧密相连，是推动近代民主、法治的先驱。可以说，税收法定主义的确立与发展过程，也就是国家从封建走向民主、从专制走向自由、从人治走向法治的过程。
民主与法制：今天，税收法定原则在法治国家已经普遍实行了吧？
刘剑文：对，时至今日，无论在经济水平、文化观念、社会传统等方面存在何种差异，凡是倡导与实行法治的国家，无不普遍奉行税收法定，且大多将其写入宪法之中。例如，美国宪法第1条规定：“一切征税议案应首先在众议院提出。”法国宪法第34条规定：“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定。”日本宪法第84条规定：“新课租税或变更现行租税必须有法律或法律规定的条件为依据。”埃及宪法规定：“只有通过法律才能设置、修改或取消公共税捐。”“征税的权力是事关毁灭的权力”，只有通过法定原则的限制，才能将征税权力“关进制度的笼子”，真正做到“有权不能任性”。某种意义上，这正是现代法治国家的基本要求。
税收法定在中国
民主与法制：税收法定原则在中国又是怎么产生发展的呢？刘剑文：一般认为，税收法定原则在我国现行法律上已经基本得到确立，但尚存在较大的落实空间。现行宪法第56条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，已经含有税收法定的意味，因为有依照“法律”纳税的义务，也就间接有没有“法律”依据不纳税的意蕴；但是这到底是没有明确地将税收法定写进宪法中，而且对于这一条当中的“法律”是采广义还是狭义，人们还有不同理解。2000年制定的立法法、2001年修订的税收征收管理法都已经确认该原则，只是规定较为笼统、不够准确，在理解和执行上留有过大余地。例如，2000年立法法第8条第8项规定，税收方面的基本制度只能制定法律。但是，由于对“税收基本制度”缺乏具体定义，加上第9条允许授权立法，这就使得税收法定原则在现实中的落实情况并不理想。2001年修订的税收征收管理法第3条“税收的开征、停征以及减征、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”，约束力原则上只及于税收征收管理，不包括税收立法行为。
直到党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第八章“加强社会主义民主政治制度建设”中专门提出“落实税收法定原则”，这是执政党的纲领性文件里第一次明定税收法定原则，是“全面推进依法治国”战略部署的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化至关紧要。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将财政税收列为重点立法领域。正如习近平总书记所强调的，前后两个《决定》形成了“姊妹篇”，即“全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革”，两次全会和相应的两大主题在时间轴上渐次展开、在逻辑链上环环相扣、在侧重面上相互交融。因此，应当将两份《决定》紧密结合起来，打通其内在关联，从一种整体主义的视角来把握它们的内涵意旨。特别是要将财税体制改革和财税法治建设结合起来，在“理财治国”的理想图景中，财税改革与财税法治紧密衔接、相互配合，共同构成国家治理总目标的两大核心要素。通过从立法、执法、司法、守法四个维度加以构建，并将机构人员、文化思维作为深层保障，能够强有力地推进我国财税法治体系的全面形成和自觉运行，进而有效地增进民生福祉、维护社会公平正义、实现国家长治久安。
民主与法制：既然1982年宪法就规定公民必须依照法律纳税，为什么我国的税种大多由国务院开征，没有经过人大立法呢？
刘剑文：中国现行的税种有18个，但只有企业所得税法、个人所得税法和车船税法是由全国人大及其常委会制定的。其余15个税种，包括涉及纳税人基本权利与义务的增值税、消费税、营业税等，依据的都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。国务院对于税收的权力，来源于全国人大1984年、1985年两次对国务院的授权。即：1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权；1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的授权。当时正处于改革开放的起步阶段，全国人大及其常委会制定税收法律的条件并不成熟。但经过30年的改革发展，全国人大当初目标宽泛、时限含混的授权面临调整。1984年的授权已经废止，但1985年的授权还在。放在当时的历史条件下，由国务院开征税种的做法是有其合理性的；但是，在推进国家治理体系和治理能力现代化的当下中国，客观情势已经发生变化，相应地，单行税种应当也必须由人大立法。
民主与法制：由国务院来征税和由人大立法征税，两者有多大的区别？
刘剑文：由行政法规还是法律规定税收，两者有着极大区别，“前者是行政机关想怎么定就怎么定、想什么时候调整就什么时候调整，后者是由纳税人选举的代表制定，代表纳税人的利益”。从某种意义上讲，这也标志着一国法治水平的高低。所谓税收法定，就是由立法者决定全部税收基本要素；如果没有相应法律作为前提，国家不能征税，公民也没有纳税的义务。按照十二届全国人大三次会议副秘书长、发言人傅莹的解释，就是“政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，都要通过（全国）人大立法决定”。
民主与法制：税收法定原则是如何进入党中央和全国人大的立法视野的？
刘剑文：税收法定原则的缺失，导致中国出现了许多引起争议的税收事件，例如2007年印花税“半夜鸡叫”、2011年沪渝两市房产税改革试点、2014年财政部连续三度上调成品油消费税等税收事件，引发了普遍的关于正当性和合法性的质疑，从反面也说明了确立税收法定原则的重要性。作为学术研究，应该说，税收法定原则从上世纪80年代就在中国开始被研究了。
2006年10月31日，我曾带着全国财税法学界的重托，担任十届全国人大常委会第二十三次法制专题讲座主讲，为时任委员长吴邦国、全国人大常委会的委员和各专门委员会负责人讲解我国的税收法律制度，其中就专门提到了税收法定的必要性和基本要求。就我了解，这可能是“税收法定”最早进入中央决策层的视野。2013年5月31日，《改革内参》刊发我写的《全国人大收回税收立法授权的进路分析》一文，从理论和现实两个方面谈到全国人大应该怎样收回税收立法授权，其中特别强调，落实税收法定与税制改革相辅相成、同步推进，等到全部税收条例上升为法律或者废止后，全国人大收回1985年对国务院的授权也就水到渠成了。
2013年6月，中国法学会《要报》（2013年第10期）刊发我写的《关于税收法定原则入宪的建议》一文，报送中共中央办公厅、国务院办公厅。而且在这个过程中，我还撰写了一系列的有关税收法定的文章，其中社会影响比较大的包括《我国为什么要坚持税收法定主义》（载《中国税务报》2012年2月22日）、《如何准确理解税收法定原则》（载《经济参考报》2013年12月3日）和《税收法定原则的完整内涵及其现实意义》（载《经济参考报》2015年3月11日）等文章，引起高度关注，被新华网、人民网、中国政府网等多家权威网站转载。尤其是2013年3月3日《中国经营报》刊发了我的《“设税权”理应回归全国人大》长篇文章，也被认为是当年“两会”全国人大代表提出设税权回归议案的参考和先声。
当然，我只做了分内的点滴之事，全国各地的财税法学学者特别是中国财税法学研究会都比我做得好，都为税收法定原则的逐步落实作出了自己的贡献。近十年来，研究会组织财税法学界做了大量的研究和准备工作，并通过各种途径和渠道向社会宣讲，力促在立法机关、政府和社会公众之间形成共识，共同推进税收法治。在2013年11月十八届三中全会《决定》明确提出落实税收法定原则之后，2014年1月，研究会又和国家税务总局政策法规司合作，在北京大学举办“落实税收法定原则”专题研讨会，宣传税收法定原则的核心内容，澄清理论和实务上的误区，并通过媒体广为传播。
2013年，全国人大代表赵冬苓联合31位代表提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，将税收立法权问题带到全国两会，引起了全国舆论和公众的广泛关注，使得税收法定原则逐渐深入人心。这份议案其实经过全国财税领域的许多学者热烈讨论多次修改而成，凝聚着集体的智慧。
2013年10月，党的十八届三中全会《决定》中写入“落实税收法定原则”，标志着一个新的时代开始了。
立法法修改，税收法定原则进一步落实
民主与法制：从三中全会《决定》到今年两会在立法法修订中的税收法定条款的博弈，是税收法定原则的进一步落实吧？刘剑文：对。虽然这次立法法修订中的税收法定条款经过了艰难的博弈，但必须充分肯定立法法修正案中确立税收法定原则的意义。立法法第8条原先规定实行法律保留的“税收基本制度”被进一步细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，且单列为第六项，位次居于公民财产权保护相关事项的首位。这使税收法定原则在法律层面得到更为清晰、明确的确立。
立法法修改后，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。相比修订前的立法法规定，相比2014年9月公开征求意见的《立法法修正案（草案）》，相比今年全国人大会开幕之后人大代表审议的《立法法修正案（草案三次审议稿）》，上述内容无疑是巨大进步。这一成果的贡献突出表现在：第一，该原则不仅仅限于宣示，还列举了具体要求，税种设立、税率确定、税收征管方面的基本制度只能法定，这是一个重要进步；第二，税收原先与财政、海关、外贸在第8条第8项中并列，现在专门独立出来，单列一项，说明立法机关对税收法定的重视；第三，税收法定原则在行文时位列对非公有财产的征收、征用，民事基本制度，基本经济制度等之前，进一步说明税收在国家治理中的枢纽地位，体现了财政作为国家治理基础和重要支柱的根本定位。
民主与法制：立法法修订中有关税收法定原则的博弈，是从今年两会才开始的吗？
刘剑文：不是，2014年8月全国人大公布的《立法法修正案（草案）》并未专门强调税收法定原则，而是维持现状。得知这个消息后，研究会立即行动，通过各种渠道和形式，动员全体理事、会员积极参与，特别是着力组织高校研究机构向全国人大常委会反馈意见和建议，呼吁立法法进一步明确税收法定原则，同时加强对授权立法的约束。
2014年12月，全国人大常委会公开征求意见的《立法法修正案（草案二次审议稿）》在第八条增加一项：“（九）税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”，这完整地反映了税收法定原则的要求，我会的全体成员都为此感到振奋和欣慰。没想到到了今年两会的三审稿，这一条又被“瘦身”了，于是才有了今年两会中媒体所报道的四天四夜的“立法博弈”。
民主与法制：为什么三审稿税收法定条款又被“瘦身”了？一些人士担心的到底是什么？后来又怎么消除了他们的疑虑？
刘剑文：我了解到的不外乎有两种担心。一种担心是，如果税率由全国人大规定，地方是不是没有自主选择税率的权力？第二种担心是，如果遇到特殊情况，政府是不是没有调整税率的权力？我认为这两种担心是多余的、不必要的。
对于第一种担心，我们解释为，中国把税收分为三大类，第一类是中央税，第二类是地方税，第三类是中央与地方共享税。中央税和中央与地方共享税的税率，毫无疑问应由全国人大确定，就剩下地方税的税率能不能赋予地方自主权的问题。按照现行法律制度，地方税的税率还是应由中央确定，而且可以在税法里规定浮动税率。现行车船税法第二条就规定了浮动税率，允许地方政府在一定范围内选择。这就既保证了法律的统一性，也给地方自主权。车船税法作为一个成功的范例，可以为其他税种的立法提供借鉴。
对于第二种担心，我们解释为，国务院在紧急情况下调整税率是合理需求，但是不能突破法律的授权，应提出方案报全国人大常委会通过，由全国人大常委会审议。虽然全国人大会议只在每年3月召开一次，但全国人大常委会每年开六次会议，每两个月一次，政府完全可以提出税率调整要求。
另外，税率不宜频繁调整，否则会影响政府公信力，损害税法权威。实际上，中国自改革开放以来，部分税种是好几年调一次，个别税种是一年调一次，税率不存在频繁调整的问题。2014年年底到2015年年初成品油消费税提高了三次，这是非常少有的，造成的负面影响非常大。在民主法治国家，政府是不敢随意调整税率或税种的。
最后，我们建议，作为税收法定原则的一个例外，建议政府可以保留税收的减免权。减免权也是税收的重要要素，也适用税收法定原则。但是，中国还处于发展和变革时期，政府为推动经济发展、促进社会进步，需要一定的税收政策工具。所以，可以让政府暂时保留税收减免权。长远看，税收减免权还是得回归全国人大。政府如果想调控经济，税种的减免或优惠就可以起到很大的作用。为了防止税收优惠的滥用，税收减免的主体只能仅限于国务院。
民主与法制：你们的解释足以消除那两种担心吗？
刘剑文：现在看来是这样的。有了这两个解释，一个建议，全国人大和相关政府部门都应该相信，由全国人大规定税率，不会影响地方政府选择确定相关税率，也不影响国务院根据紧急情况调整税率。鉴于此，立法法应该明确，税种、纳税人、征税对象、税率、税收征管制度只能制定法律，但税的减免可以暂时不列入税收法定的范围，给予政府一定的弹性和空间。这就充分照顾到立法和行政两个方面的考虑，是比较有说服力的。最后的修改将“税率的确定”写了进去，“纳税人、征税对象”等没有写进去，有些遗憾，但能写进去“税率”这个税收法定的核心要素，也是很大的进步。
民主与法制：这次立法法修订中税收法定条款的博弈，后来集中到税率上，税率法定为什么这么重要？
刘剑文：回归税收法定原则的本源，其含义实际上包括三个方面：一是课税要件法定，即纳税人、征税对象、计税依据、税率、税收优惠、缴纳程序等基本税收要素应当由法律规定；二是课税要素明确，即上述基本税收要素在法律中的规定应尽可能是明确、详细的，避免出现漏洞和歧义；三是征税合法，即税务机关必须严格按照法律规定的课税要件和征纳程序来征收税款，不允许随意加征、减征、停征或免征。概括起来，前两点主要是对税收立法的要求，最后一点则是对税收执法的要求。
这次为什么“税率法定”的博弈这么激烈？因为税率是税收基本制度中的核心要素，决定了纳税人税负的轻重，也是现实中很容易被调整的税收要素，如果立法法规定的税收法定原则不包含税率应由法律规定的话，就意味着行政机关可能获得了擅自增加或降低税率的大权，其结果必然将是税制变动不居、“有权可能任性”。
税率等税收要素是否写入立法法，形式上看是一个如何表述该原则的问题，本质上看却是要如何对待和处理税收事项上多元利益博弈的路径问题，关系到能否以立法凝聚共识、最终形成更符合公平正义的法律制度。往深层次讲，其折射出的是对于财税法重大理论问题的认识差异，特别是对在现代治理语境（而非传统管理模式）下“中国需要什么样的财税法”的不同回答。立法法最终采行的方案，符合十八届三中、四中全会的精神，体现了对财税法性质、功能的准确认知。我们在很长一段时间以来，都在提倡财税法作为公共财产法的基本性质，这同过去把财税法作为宏观调控的工具、手段的观点是大不一样的；同时，我们主张全面认识财税法在国家治理中的功能，认识到财税法具有经济、社会、政治三位一体的功能，概括起来，就是我们所讲的财税法在国家治理中具有“理财治国”的重要功能；应该说，这次税收法定原则更加准确、完整地写入修改后的立法法，也是对我们一直以来在理论和实践中持续呼吁的回应。对这一点，我是觉得十分欣慰的。
税收法定对未来中国的意义
民主与法制：由全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》已经党中央审议通过。《实施意见》确定，开征新税应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。对此，您如何看？刘剑文：落实税收法定需要有一个过程，加快立法也不是要搞“大跃进”，在一夜之间把税收的暂行规定和条例全部上升到法律，这不仅不现实，而且可能导致制定出来的法律在质量上不尽人意。目前我国现行18个税种中，有3个由全国人大立法，其他是国务院根据授权、通过制定税收暂行条例来制定的。在过渡期内，这些条例仍然是有效的。《实施意见》中对不同税种区别对待，既体现了落实税收法定，也兼顾了税制改革进程，这样的安排切合实际、相当智慧。
民主与法制：您觉得全面落实税收法定原则对未来中国的意义是什么？
刘剑文：从经济、政治、社会多位一体的国家治理角度考察，全面落实税收法定原则无疑具有重大且深远的意义。税制改革应该在税收法治的框架下进行，改革与法治二者也是相辅相成、互相促进的。
第一，税收法定可为市场经济发展营造稳定、合理的税法环境。现阶段，中国已经基本建立起市场经济的初步框架，但尚未建立起法治的市场经济。体现在税收领域，目前尚有15个税种未做到“一税一法”，税法规范的低位阶导致纳税人的财产安全、经营自由等缺少较稳固的保障。鉴于此，税法促进市场经济发展的首要体现，就是通过充实和完善税法体系，设计科学的现代税制，为市场主体提供稳定的预期和行为指引。
第二，税收法定有利于以点带面地推进中国的民主法治进程。税收的征收是将私人财产转化成公共财产的过程，与每个纳税人的切身利益息息相关，故而，税收的法治化备受社会关注，亦是开创改革和法治新局面的极佳路径。在税收法定的指引下，广大纳税人间接或直接参与税收的征收、管理和使用活动，行使纳税人权利，可以大大增强纳税人的法治意识和民主能力。
第三，税收法定可以助力形成良性、文明、互动、和谐的社会运行方式。随着居民财富显著增加、利益诉求日趋多元，纳税人对自身的财产权益保护比任何时候更加重视，如果处理不当，容易引发社会冲突。依托税收法定原则的落实，在制定税收规则时开放地听取民意、吸纳民智，经由充分的对话、协商、博弈和调适，最终形成凝聚尽可能多共识的民主决策产物，可以提前消化可能出现的异议，化解潜藏的社会矛盾和风险。
总之，全面落实税收法定原则是“四个全面”建设的重要抓手和突破口，能够更有效地规范征税权，使行政机关“有权但不任性”，保障纳税人权利，维护公共利益，进而构建现代化的税法治理格局。站在立法法修改的节点上，要想将税收法定原则真正融贯于税收立法、执法、司法和守法的实践中，我们还有很长的一段路要渐进探索和攻坚克难。