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本刊简介《税醒中国》专题报道之一
“税收法定”写入立法法的四天四夜
编者按
从2013年11月中共中央十八届三中全会《决定》写入“落实税收法定原则”，到2015年3月26日中共中央通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，短短两年多，中国走出了划时代的一大步！
今年两会围绕“税收法定”条款展开的立法博弈，为什么如此扣动全国舆论和全体人民的心弦？为什么越来越多的人开始关注财政税收的相关立法工作？
正如刘剑文教授所说：“只有税醒了的法治，才有睡醒了的法治。”税没有醒来，依法治国就无法落到实处，权力就无法关进笼子，甚至还将任性而为。……
中国，税醒了！
本期聚焦关键词：税醒
今年的两会是从3月3日到3月15日，但从3月8日下午15时到3月12日下午15时，整整四天四夜96小时，对于全国人大代表赵冬苓、周光权，全国政协委员蒋洪、侯欣一、朱征夫来说，是终身难忘的。对于刘剑文、熊伟、施正文、李炜光、朱大旗、汤贡亮等财税法学者而言，也是心灵的一次淬炼。用中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授的话来说：“这四天四夜，一波三折，惊心动魄，是在与时间赛跑！”
不过，他很谦卑地对记者说：其实，自己在立法法修改过程中只做了点分内微不足道的小事，不值得报道，全国有许多幕后无名英雄。新立法法最终对税收法定原则的明确规定，应当归功于中国法学会的正确领导、中国财税法学研究会全体同仁的努力和鼓励，全国人大代表、政协委员的不懈努力和新闻媒体的持续关注，全国人大有关机构和国务院有关部委的从善如流，更应感谢党中央提出全面推进依法治国战略的大环境。
一切，都围绕立法法修正案草案第八条的修改。
立法法第八条规定的是“下列事项只能制定法律”，修正案二审稿关于这一条的修改中有这样一项：“增加一项，作为第九项：‘（九）税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度’。”
3月8日下午15时，当人大代表、政协委员走进人民大会堂听取李建国副委员长关于立法法修正案草案的说明时，这一项变成了：“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。
“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等文字，消失不见了。
赵冬苓回忆当时自己的感受：“几乎愣住了。”下午17时，她又在朋友圈里感叹：“大后退了！”
她之所以发出这样的感叹，是与当选全国人大代表后的履职经历分不开的。
3月8日
1953年出生的赵冬苓是山东省电影家协会副主席、山东电影电视剧制作中心影视创作部主任、著名影视剧作家，她的剧作《红高粱》《孔繁森》《盖世太保枪口下的中国女人》等已为亿万观众所熟知。如果不是当选十二届全国人大代表，没有多少财税知识的她这一生应该都不会与财税问题有多少交集。为什么关注起财税问题，并领衔连续提了好几个重磅的议案，她是这样解释的：“我这人最怕浪费时间，既然每年都要来开两会，总想着要做点有意义的事。”
2013年，她当选全国人大代表后，有些财税学者找到她，希望把他们有关财税问题的建议通过她以议案的方式提交给全国人大。她看了建议后，觉得很好，就欣然同意了。之后的几个重磅议案，都是一群财税法学者帮她起草，反复研讨，多次修改，精益求精之后才交到她手上。再经过她的审阅修改，然后再联络30名以上的全国人大代表签名，最后作为议案提交到全国人大。
帮她起草研讨修改议案的财税学者，有几大群体，中国财税法学研究会里人很多，北京大学、上海财经大学、武汉大学的学者也为数不少，其他地方和院校也有，还有联办财经研究院、中国企业研究所等民间智库。有了微信群之后，财税法学者们又建了“中国财税法学研究会”等一批微信群，大的群已经有两三百人，天天在一起研讨财税法问题，为赵冬苓、蒋洪这样的代表委员提供思想资源和智力支持。
代表委员和专家学者也吸引了一批关注财税问题的媒体记者，第一财经公益基金会有一个《政府预算基础及其解读》的公益培训项目，请财税学者为媒体记者讲课，每期7天，每年两期，每期30人，如今已经举办到第4期，对全国媒体关注和传播财税话题起到了不小的作用。
2013年的全国两会，赵冬苓联合31位代表提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，将税收立法权问题带到全国两会，并引起了舆论和全国公众的广泛关注，被称为“最有含金量的议案”。这份议案经过全国财税法学领域的许多学者热烈讨论多次修改而成，凝聚着集体的智慧。
当年党的十八届三中全会《决定》，“落实税收法定原则”被赫然写入，是对这份提案的最有力的回应。
2014年两会，赵冬苓等30位代表再提议案，希望5年内税收立法权收归人大，建议有关方面给出路线图和时间表。这份议案也凝聚了全国很多财税法学者的智慧。
而2015年两会开始后，全国人大发言人傅莹在3月4日下午的记者会上，在回答有关税收法定的提问时，明确表示：税收法定的条件已经逐步成熟了，总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。
这也是对赵冬苓议案的又一次正面回应。有了这两次回应，赵冬苓觉得，税收法定的问题看来基本解决了，今年本来不再打算提这方面的议案了。而3月8日当她发现立法法修正案草案三审稿相较于二审稿出现了重大的变化，自然会非常吃惊了。
感到吃惊的不止赵冬苓一人，全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一，也吃惊地问：“怎么会在这么短的时间里有这么大变化？中国这么大，如果法律本身规定得不清楚，到执行中就更麻烦了，不利于对公民财产权的保护。如果法定的范围被缩小到仅仅是税种，税收法定无疑被大打折扣。它意味着只有新开设税种时需要全国人大立法，税种一旦设立，财税部门在征税过程中调整税率、计税依据等，均无需经人大立法程序，如2014年底以来一个半月内三次提高燃油税率的做法仍属合法。”
3月8日当晚，全国政协委员、全国律师协会副会长朱征夫，全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院蒋洪教授分别接受了财新网的采访，就三审稿的“税收法定”条款的重大改动发表意见。
朱征夫认为，删掉税率，意味着对税收法定精神的违背。“税率如果不法定，那由谁来定呢，国务院、财政部还是税务总局？那就可能这三者都有权决定。交给他们，即使他们谨慎地行使权力，也和税收法定的精神不一致。”
谈及“税收法定”被改动的原因，蒋洪称这“无非是行政部门想让自己更有权，让自己更能牟利”，并称这种改动将对公民财产权产生“不可估量”的影响。这种“特权”不仅会导致纳税人利益受损，还会造成潜在的贪污腐败和权力滥用。
刘剑文也在3月8日晚上接受了财新网记者的采访，稿件发表出来是在3月9日下午。刘剑文认为，立法法应对税收法定原则作出详细而明确的规定。三审稿将“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等内容删除，让税收法定原则的规定变得抽象、模糊，不利于保护纳税人的合法权益、让政府的征税权力变得任性，对全面落实税收法定原则不利。
刘剑文没有晚睡的习惯，20多年来基本上11点前就会睡觉，8日晚上却睡不着了。他打开一些有关财税话题的微信群，发现大家也都没睡，都是忧心忡忡的，在商量该怎么办。有的学者说，三审稿杀了我们一个措手不及，时间这么短，几天后立法法修正案就要表决通过了，再想修改太难了。有的学者说，在表决前还会有调整和改动，还是要争取一下。刘剑文暗下决心，不到最后一刻决不能放弃，一定要争取！
3月9日
3月9日上午，刘剑文在北京大学授课，他将立法法修改中税收法定条款的这次争议告诉了同学们，好多研究生也在课堂上发表意见，对这种改动表示不赞同。这更坚定了刘剑文的信心，他相信，民意不可违，税收法定原则已经有了相当的民意基础，只要把这种民意反映上去，全国人大不会不考虑。也是在9日上午，赵冬苓、周光权等全国人大代表和蒋洪、朱征夫、侯欣一等全国政协委员纷纷在小组会上发言，对三审稿中税收法定条款的重大改动发表意见。
赵冬苓认为这样的改动是重大的倒退。一位领导说，这怎么能说是倒退呢，“税种的开征”通过人大立法，本身还是进步，要不然房产税就不会由全国人大来立法了，还是由财政部、税务总局去研究了，说不定今年就出台了。
也有的代表委员表示，法治要一步步来，税收法定原则已经是三中全会、四中全会明确确定了的，今后税收肯定不会还像以前一样由政府说了算，立法法这次修改即使表达得不完善，今后《税收征收管理法》修改和各个税种立法的时候还可以进一步完善，并非“一锤子买卖”。
三审稿税收法定条款出现重大改动的原因到底是什么？
9日下午15时，全国人大就立法法修订在梅地亚中心举行记者会，负责拟订法律草案的常设机构、人大法工委副主任郑淑娜在回答关于税率是否应法定的问题时表示：“二审稿规定的表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，我们采取了现在草案的表述。”
这一答复不仅没有说服很多代表委员和专家学者，反而激起了更多的反对声音。天津财经大学经济学院教授李炜光接受财新网记者采访时称，如果税收法定条款在立法法中规定得不到位，“将是立法法实质性的倒退，是不可原谅的错误”。
他指出，税率等税收基本要素是决定税收权力的核心部分，此权力只应归属全国人大，这是“不容置疑”的。在此基础上，国务院才可通过立法程序，由全国人大授权获得部分裁量权。在一定幅度内制定税率的权力可以转授给政府，但此权力必须非常有限，且全国人大在必要的时候可以收回此权力。
侯欣一注意到，3月9日，李克强总理在回答一名代表的建议时表示：“这是涉及税收法定原则的事，我还不能马上答复你。”他感到此事可能还有回旋余地，于是破例去电视台做了一期关于税收法定的节目，当主持人谈到法工委的上述解释时，他反问道：“请问是哪些专家？我们可以商榷。”
刘剑文教授多年来一直与全国人大尤其是法律委、法工委、预算工委有着紧密的联系和工作关系，是全国人大财经委委托的《税收基本法》《国有企业国有资产法》等立法项目的起草组组长。在全国人大的一些工作人员的微信群里，他也跻身其中。
他通过各种渠道，了解到立法法三审稿税收法定条款改动的原因：一是担心税收法定条款规定得那么细，会不会让地方没有立法权；二是担心今后政府调整税率不方便。因为删掉了税率，所以“纳税人、征税对象、计税依据”也都不好写，就一起删下来，改成了现在的样子。
刘剑文决定写一篇文章，全面解释要把“税率”写进立法法的理由，同时也消除一些人士“地方没有立法权”和“政府今后调整税率不方便”的担心。
9日晚上，刘剑文正在出差到南京的旅途中，10日上午在南京参加完会议后，10日下午才能回到北京。他就利用旅途中的零碎时间，在微信群里断断续续地发表自己的观点。比如说，说税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率，将税种与其他要素比喻为“父亲”与“儿子”，是不恰当的，相对某一税法而言，税种与征税对象、税率、纳税人、计税依据和税收优惠一样平等，都是儿子。如同一个人有姓名、性别、职务和国籍等身份，税种则相当于人的姓名。税种只是名，其他基本要素则是实。
他的许多观点，在微信群里也得到一些全国人大工作人员的认同。一个人大工作人员看完后吐了个槽：“这才是专家！”
3月10日
10日上午，赵冬苓继续在山东代表团小组发言，建议恢复此前表述。相比前一天的小组讨论，她的言辞温和了一些，但依然很有杀伤力。她说，税率是税收最关键的一个要素，它决定了政府向我们收的税合理不合理，民众会不会感到痛苦。一部法律的规定应当具体、严密，具有可操作性。笼统含糊的表述，会给以后各方任意解释法律留下空间。在发言的末尾她反问：“大家说说，到底是哪种说法更科学？”她的发言引发了全场热烈的掌声，在当天上午11名代表两个多小时的发言中，是唯一的一次。可见，与会代表都认同她的观点。
其他代表委员也在各自的小组讨论里就税收法定问题继续发表意见，他们的意见被很快反馈上去，全国人大的一些工作人员私下透露，从一些小组的讨论情况看，如果“税率”不写入立法法修订的最终文本，在表决时可能会丢好多票。
10日中午，开完会的刘剑文返回北京。返回的途中，他得知：11日全国人大法律委员会将开会讨论立法法修订案。他意识到，这是最后的机会，一定不能错过。
下午，刘剑文赶回北京，他和他的学生耿颖合写的文章也已经完成，《税收法定原则的完整内涵及其现实意义》。写好了，要赶紧发表出来，而且必须是在11日上午。这篇文章原本是某部办报纸在3月8日专门约他的，并明确答应11日上午见报，他10日上午10点将文章发到该报编辑部，希望安排11日上午发表，并明确提出不要作文字修改。50分钟后，编辑回话说，领导非常重视这篇文章，但觉得话题太敏感了，请刘老师理解。
刘剑文立即又联系了《经济参考报》的金国忠编辑，金国忠说：我负责的11日版面已经做完了，能不能等两天。刘剑文说：时间紧，一定要在11日上午发表出来，并讲了原因。金国忠说：刘老师您别急，让我再想想办法，20分钟后给您答复。过了一会儿，金国忠回电话，高兴地说，他找另外一个编辑借了个版，已经安排好了，11日上午肯定能发表出来。刘剑文听了也非常高兴。
整整一下午，刘剑文思考要写点立法建议，并通过正当的组织程序，直接递交给全国人大。就像是最后的冲刺，作最后的努力！
到了晚上8点多，他给中国财税法学研究会副会长、武汉大学法学院税法研究中心主任熊伟教授打电话，商议以中国财税法学研究会的名义向全国人大递交一份建议，要求将税率等税收法定的基本要素重新写入立法法草案。
当时熊伟正在从上海赶往常州的火车上，两人商议的结果是：一条路恐怕还不保险，最好三管齐下：除了以中国财税法学研究会的名义递交建议，最好再通过中国法学会递交，因为财税法学研究会是中国法学会下属的研究会，以中国法学会的名义递交，分量更重。近年来，中国财税法学会的不少法律建议，都以中国法学会“要报”的方式递交给中办、国办和全国人大，对国家财税立法起了很大作用，这条路值得一试。第三条路，就是请赵冬苓代表再以议案的方式将建议提交给全国人大。
以中国财税法学研究会的名义递交，需要联络各位副会长，这个工作只能由身为会长的刘剑文来做。刘剑文对熊伟说：“我负责通报有关领导，你负责起草建议，我来修改，今天晚上可能要熬夜。”熊伟说：“好啊，我就陪着老师一起熬夜，等下了火车一到宾馆就动笔写。”具体怎么写，再通过微信、短信和电话商量。
由于长期的合作关系，刘剑文又与全国人大有关工作人员约定，11日一大早先通过微信、电邮给递交建议的电子版，然后再将纸质版的建议书送到全国人大常委会所在地人民大会堂。
10日晚十点多，刘剑文专门电话请示中国法学会研究部主任李仕春，李仕春主任在请示中国法学会有关领导后表示支持这个行动。
3月11日
凌晨时分，刘剑文让熊伟给赵冬苓发个短信，看赵冬苓有没有休息，如果已经休息就不打扰了，如果还没休息，就跟她说希望她提交议案的事。熊伟发短信后，赵冬苓很快回了短信，看来代表也很辛苦，这么晚还没睡。熊伟说明情况后，赵冬苓说，提交议案的截止日期已经过了，但还可以提交建议。议案需要30名以上的代表联名提出，而建议可以自己提，也可以多人提，人数没限制。当时，赵冬苓觉得希望比较渺茫，但刘剑文、熊伟等财税法学者如此执著的精神感动了她，看来不管什么时候都不应该放弃，还要再努力。
凌晨4时，熊伟的建议终于写好了，他怕吵醒刘剑文教授，发了条微信试探地问了一句。没想到刘剑文很快也回了微信，他只是迷迷糊糊地打着盹儿，始终没有睡着。平时他没有晚睡和熬夜的习惯，20多年来，熬通宵这还是第一次。
刘剑文仔细审阅了熊伟草拟的建议，又进行了一些修改，基本定稿了，然后又发给财税法学会的其他副会长，征求大家的意见。意见统一后，这份《关于完善税收法定》的建议书的电子版发给了赵冬苓、李仕春和全国人大有关工作人员。
李仕春一大早接到建议书，没过多久，给刘剑文回信：时间如此仓促，以中国法学会的名义递交实在是完成不了程序，但他已经把这份建议书上交给了中国法学会驻会副会长张文显。张文显副会长又转交给了另一位中国法学会驻会副会长张鸣起，张鸣起副会长同时也是全国人大法律委员会副主任，已经商定，由张鸣起副会长将这份建议书带到全国人大法律委员会。
刘剑文一听，非常高兴，这样一来分量更重了，比原来设想的还好。
全国人大的有关工作人员很快也回信说，电子版的建议书已经交上去了，纸质版的也请尽快送来。
当天上午，刘剑文还要去开一个会，他就打电话给自己的一位在读博士生，让她负责将这份纸质建议书送到人民大会堂交给全国人大的工作人员。那位博士生也很顺利地完成了任务。
赵冬苓接到建议书后，略加修改，又联络了几个代表，以建议的方式上交给全国人大。为了能多争取点代表签名，她把这个建议书放在议案组，请工作人员帮帮忙，看看有没有其他代表愿意签名，争取多签几个。
11日上午9时，全国人大法律委员会审议立法法草案的专门会议按时召开。据参加会议的全国人大法律委员会委员周光权回忆：“如何将税收法定原则写透，回应公众和代表的关切，同时文字不至于过于冗长，是其中争论比较激烈的问题。”考虑到有不少代表希望将税率突出出来，法律委员会进行认真讨论后，充分尊重了代表的意见。“因为对税收法定有共识，只是文字表述上要不要突出税率的问题，所以对草案做修改，在法律委员会并没有障碍。”
但最后的结果，要等到11日晚上才能出来。
11日下午14时，由联办财经研究院和中国企业研究所（CEI）共同举办的“《财政基本法》研讨会”在北京泛利大厦举行。出席会议的有原全国人大财经委副主任委员、预算工委主任高强，有中央财经大学教授汤贡亮，中国政法大学教授施正文，中国人民大学教授朱大旗等人，赵冬苓、刘剑文、李炜光也去了。
刘剑文教授一夜未眠，精神略显疲惫，但他的发言慷慨激昂，主持会议的李炜光教授评价：“我多次听过刘剑文老师的发言，应该说这次是最精彩的。”
“如果税收要素不法定，权力就会任性而行。”刘剑文说，税种法定不等于税收要素法定；每一项税收要素都是税收基本制度；税率是最基本的税收要素，即便有必要给国务院或地方保留一定的弹性空间，也只能在法律范围内、全国人大主导下进行。以车船税法为例，其第二条确定幅度税率，允许地方政府选择确定可以为其他税种的立法所借鉴。
其次，政府遭遇紧急情况时希望调整税率，但只要突破法律的授权，就必须提请全国人大决定。全国人大常委会每年开会六次，足以应付各种特殊情况。“一年六次还不够你调整税率吗？”刘剑文反问。更何况税率也不宜频繁调整，在国外，一些重要税种如果一年调整两次，其后果是不可想象的。就是在中国，也很少有一年两次调整税率的情况，最近的燃油税一个半月内接连调了三次，是非常极端的个例。随后，施正文、朱大旗、汤贡亮等学者纷纷从各自角度发言附议刘剑文，主持会议的李炜光也一一作了精彩点评。
一般学者每人只讲15分钟，在财政部工作几十年、曾担任财政部副部长的高强，一个人讲了半小时，讲了税率和税收法定，也讲了《财政基本法》的大框架和财税法定与依法治国的关系，讲得非常深刻。不过，在结束的时候他说：“我说的媒体就别报道了啊。”
给记者留下深刻印象的是，他讲到，除了税收要法定，非税收入要不要法定？现在有的地方政府的非税收入已经超过了税收收入。只有所有的政府收支都法定了，才算真正把权力装进了制度的笼子。
当晚9点左右，刘剑文得知，已经基本定下来了，税率法定将重新写入立法法。他把这个好消息发到几个微信群里，为了慎重起见，他加了“可能”二字。群里的反应多是不敢相信。
3月12日
一大早，《21世纪经济报道》发表了《立法法修正案表决在即，代表联名建议完善“税收法定”》，报道了昨天下午的会议和刘剑文等学者的观点，被微信群里的众多同行赞叹为“神速”。而财新网也是以每天好几篇的频率发表蒋洪、刘剑文、施正文、李炜光、侯欣一等人有关税收法定问题的访谈或文章，形成了不容小觑的舆论影响。虽然好消息不断传来，但上午11时，依然狐疑的赵冬苓还在微信朋友圈里问：“会有最后一分钟的营救吗？”
下午15时，赵冬苓刚进入小组讨论的会场，其他代表就把全国人大法律委员会关于立法法修正案审议结果的正式报告塞到她手里，她一看，关于“税收法定”的条款，最后改定为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，税率再次被写入立法法。
几乎吓了一跳，赵冬苓赶紧用手机拍下文件照片发到朋友圈里，并动情附言：“一时无语（大哭表情）。别采访我，我得呆一会儿，实在是没敢想。”
3月15日
3月15日，立法法修正案在两会最后一天，以2761票的高票通过。周光权在微信朋友圈里感叹：“功德圆满。”侯欣一接受采访时说，这得益于社会各界的共同努力形成很强的民意，是一次立法法中的“立法民主化”的活试验，“就是过程有一点惊心动魄”。本社记者则在这一刻想起了赵冬苓在3月11日下午跟记者闲聊时的感慨：“这次税率不管能不能写进立法法，大家都尽力了。即使失败了，也起到了媒体发酵、全民普法的作用，让社会公众更了解税收法定原则了，也是很有意义的。”
刘剑文对本社记者说，税率最终写进了立法法，既是人民的呼声，也是中国式民主立法的一段佳话，所有人都是赢家，没有输家。代表委员、专家学者、媒体和全国人大的一些工作人员，都在这四天四夜里发挥着重要作用，没有大家的共同努力，缺了其中的任何一环，“税率”最终写入立法法可能就难以实现。