图片 
本刊简介“预算报告”为何得了最多反对票？
不久前闭幕的今年全国人代会，预算报告以304票反对、87票弃权的投票结果，超过最高人民法院和最高人民检察院的报告，成为获得反对票和弃权票最多的一份工作报告，这在多年来的人大监督史上，还是第一次。
耐人寻味的是，这一投票结果，是在预算法去年刚刚完成修改的背景下出现的。修改后的预算法在加强人大审议能力等方面取得了不小进步，并且今年财政部提交的预算报告也是历年来最为完整的，为何还会有如此多的人大代表投出反对票或弃权票，以此表达对于预算报告的不满呢？深层原因就在于，新修改的预算法落实人大预算监督权的制度设计，以及目前人大在国家预算过程中所起的实际作用，距离社会期待尚有相当大的差距。
首先，从代议机关的功能看，审查政府预算是各国议会开会的主要目的，而政府收支的合法性需要有明确的时间界限。然而，我国学界多年诟病的预算年度与全国人代会会期不合，导致当年预算不能及时提交人大审批的弊端，在预算法修改后未能得以改观。
其次，人大审议程序的具体设计也依然差强人意。比如，权力主体的权力行使，应当有相应的程序、相对充裕的时间加以保障。但是，对于人大代表、人大常委会预算审议的时间安排，修改后的预算法依然缺乏明确规定。提交今年全国两会的预算报告及相关材料近1800页，这固然是预算信息透明化的重大突破，但不少人大代表和政协委员也因此抱怨，缺乏足够的时间予以消化，或许这正是他们投出反对票或弃权票的重要原因。
再有，各界多年呼吁在各级人大成立专门的预算委员会，以此加强人大预算审查能力，但这一建议也未能落实。目前，地方人大预算审查监督的工作量大、专业性强，同时地方人大财经委承担多项工作，很难分散精力。如果在人大设立专门的预算审查监督工作机构，无疑有利于实现人大对于政府预算的外部监督。
尤其是，衡量议会监督预算能力大小的一个关键性指标，就是议会能否修改政府提交的预算方案。目前世界上绝大多数国家和地区的议会都不同程度地享有对政府预算的修正权，这意味着在审查政府预算的过程中，议会并不仅仅具有表决功能，还可以通过正当法律程序将公共利益整合进政府的预算编制中。相形之下，在我国全国人大最近十几年的预算审议中，预算报告从未因人大代表的审议意见而更改过任何一个数字，这并不能证明预算报告完美无缺，恰恰在很大程度上反映了人大的预算审查权难以完全落实。而预算法修改后，人大的预算修正权依然缺失，意味着这一状况仍将延续。
预算报告在今年全国人代会上得到最多反对票和否决票，并非坏事。这足以证明，代表委员和社会公众对于国家财政预算的关注，并未因预算法的修改而有所减退，而是释放出了对于财政民主更为高涨的政治诉求。正因此，能否通过程序设计使社会公众更早、更清晰地了解纳税人金钱的用途，能否更多地引入民间社会的参与式预算等等，都是未来进一步完善预算法的核心议题，也是推进我国走向现代国家治理的重要标志。
（作者系天津财经大学副教授）
耐人寻味的是，这一投票结果，是在预算法去年刚刚完成修改的背景下出现的。修改后的预算法在加强人大审议能力等方面取得了不小进步，并且今年财政部提交的预算报告也是历年来最为完整的，为何还会有如此多的人大代表投出反对票或弃权票，以此表达对于预算报告的不满呢？深层原因就在于，新修改的预算法落实人大预算监督权的制度设计，以及目前人大在国家预算过程中所起的实际作用，距离社会期待尚有相当大的差距。
首先，从代议机关的功能看，审查政府预算是各国议会开会的主要目的，而政府收支的合法性需要有明确的时间界限。然而，我国学界多年诟病的预算年度与全国人代会会期不合，导致当年预算不能及时提交人大审批的弊端，在预算法修改后未能得以改观。
其次，人大审议程序的具体设计也依然差强人意。比如，权力主体的权力行使，应当有相应的程序、相对充裕的时间加以保障。但是，对于人大代表、人大常委会预算审议的时间安排，修改后的预算法依然缺乏明确规定。提交今年全国两会的预算报告及相关材料近1800页，这固然是预算信息透明化的重大突破，但不少人大代表和政协委员也因此抱怨，缺乏足够的时间予以消化，或许这正是他们投出反对票或弃权票的重要原因。
再有，各界多年呼吁在各级人大成立专门的预算委员会，以此加强人大预算审查能力，但这一建议也未能落实。目前，地方人大预算审查监督的工作量大、专业性强，同时地方人大财经委承担多项工作，很难分散精力。如果在人大设立专门的预算审查监督工作机构，无疑有利于实现人大对于政府预算的外部监督。
尤其是，衡量议会监督预算能力大小的一个关键性指标，就是议会能否修改政府提交的预算方案。目前世界上绝大多数国家和地区的议会都不同程度地享有对政府预算的修正权，这意味着在审查政府预算的过程中，议会并不仅仅具有表决功能，还可以通过正当法律程序将公共利益整合进政府的预算编制中。相形之下，在我国全国人大最近十几年的预算审议中，预算报告从未因人大代表的审议意见而更改过任何一个数字，这并不能证明预算报告完美无缺，恰恰在很大程度上反映了人大的预算审查权难以完全落实。而预算法修改后，人大的预算修正权依然缺失，意味着这一状况仍将延续。
预算报告在今年全国人代会上得到最多反对票和否决票，并非坏事。这足以证明，代表委员和社会公众对于国家财政预算的关注，并未因预算法的修改而有所减退，而是释放出了对于财政民主更为高涨的政治诉求。正因此，能否通过程序设计使社会公众更早、更清晰地了解纳税人金钱的用途，能否更多地引入民间社会的参与式预算等等，都是未来进一步完善预算法的核心议题，也是推进我国走向现代国家治理的重要标志。
（作者系天津财经大学副教授）
责任编辑：阿计