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本刊简介地方行政立法工作的“必答题”
“行政立法工作是一项政治性、专业性都很强的工作，没有一支高素质的行政立法队伍就没有高质量的行政立法。行政立法力量薄弱是当前制约行政立法进程、影响行政立法质量和效率的突出问题，需要下大力气解决。”今年年初在北京召开的全国司法厅（局）长会议上有领导指出。
可见，以力量薄弱为主要内容的立法能力不足是当前制约行政立法工作的“铁门槛”，如何提升立法能力也是下一步推动行政立法工作的“必答题”。
在地方行政立法工作中普遍性地出现“能力恐慌”，究其原因，主要有如下几点：
其一，行政立法的工作内容具有超出立法权限的广泛性，不仅包括政府具有完整立法权的政府规章的制定，还承担了地方性法规的起草工作。实践中，人大才具有立法权的地方性法规，绝大部分也是由行政立法来完成前期的调研、论证、起草、意见征求和审查等工作，形成草案后以议案形式提请人大或者其常委会审议。
其二，全面依法治国和推进国家治理能力和治理体系现代化的新形势对行政立法工作提出了“跨越性”的高要求。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”
其三，承担地方行政立法主要工作的行政立法机关，干部人才储备不足、选配不强、培养不够。尤其是在立法法修正后获得立法权的设区的市，行政立法工作从零起步，立法力量薄弱的问题更为突出。
其四，地方行政立法的观念更新和机制改革滞后，“让立法更像立法”的形式化倾向显露，对满足国家和社会的立法需求的实质性使命，意识淡薄、担当乏力。
地方行政立法面临的“能力恐慌”具有严重程度和表现形式上的差异性，主要体现在：
“能力恐慌”总体上的形势是越往基层越严重。立法队伍建设是立法能力的基础，设区的市、自治州行政立法机关人才储备相对薄弱、观念相对落后，整体上比省一级问题更为突出。
同一层级立法主体的立法能力也存在差别。就省一级来说，机构改革后各省、自治区、直辖市为行政立法工作配置的内设机构和人员力量差异很大，立法处从四个到两个不等，立法工作人员从不足10人到20人左右各异，立法力量上的差异导致立法能力的不同。
“能力恐慌”的表现形式也有区别。省一级行政立法工作主要表现为立法能力不足与立法任务重、要求高之间的矛盾；而一些设区的市、自治州行政立法工作面临的则是立法项目提出上的困难，即在没有相关部门申报项目和民众提出立法建议的情况下，不具备根据社会需要提出项目开展自主立法的能力，导致“无法可立”。
在面临的“能力恐慌”的背景下，地方行政立法工作在底线要求和高标准要求之间顾此失彼：能够做到“让立法合法”已非易事，还要在程序正当、内容合法、逻辑清晰、表达准确的基础上，去追求和实现“以良法促善治”的目标，则近乎“不可能完成的任务”。
为实现“以良法促善治”而有针对性创设的规范，往往又具有缺乏上位法依据的风险，如何在立法权限内拟定出不违反上位法的“善治规则”，既考验立法技术和经验，也需要投入大量的时间和精力进行调研、论证和修改。地方行政立法机关为了如期完成立法计划，只能以“让立法合法”为主要任务，同时在力所能及的范围内，比较有限地兼顾“以良法促善治”的目标。
地方行政立法因能力不足而产生的注重形式合法而怯于回应棘手问题的“消极立法”的倾向，会导致立法的社会效果减弱。有为才有位。如果不加强地方行政立法能力建设，长此以往，公众会对行政立法的功能和意义产生错误认识，原本应当对社会产生重要影响的地方行政立法，将有沦为不被关注的“政府内部活动”的危险。
更新立法理念，开展立法领域的“供给侧改革”，引领地方立法能力的提升。理念决定立法人员在起草和修改条文过程中的基本取向，秉持什么样的理念对于立法工作极为重要。立法是一种向社会提供公共产品（即各种政策和规范）的活动，对提供产品的供给方来说，其价值实现和效果评价都要依靠调整对象的“消费者体验”。
因此，地方行政立法工作必须坚持“效果导向”，由注重法律体系逻辑自洽的内在视角转变为注重“消费者体验”的外在视角，注重做到以下几点：一，提高政治站位，主动把社会发展的要求和国家的中心任务转化为立法中的条文。二，深入调查研究，及时把社会发展、文明进步的理念及实践转化为明确的社会规范。三，在社会争议较大、是非界限模糊的问题上，通过立法体现和反映社会公众的普遍性认知和愿望，从而把主流民意进一步转化为社会共识。四，以解决问题为目标开展“靶向立法”，积极回应社会治理和发展中的痛点、难点。五，适度发挥立法引领作用，敢于为改革创新的举措提供立法保障。
优化立法机制，将立法审查工作“前移”和“后推”，助力地方立法能力的提升。理论上，地方行政立法机关在整个立法过程中仅承担立法审查的工作，对于不符合条件的草案可以作退回处理；实践中，在地方政府规章制定的全过程以及政府负责起草送审的地方性法规经政府常务会议审议通过之前的环节中，采取的是以立法审查为中心的立法模式。
立法审查工作在整个立法过程中发挥主导作用，不仅要开展调研、征求意见、协调部门不同意见、审查把关，还要对送审稿进行实质性的论证修改甚至推翻重写；考虑到立法效率，现实中极少出现在立法审查环节将送审稿退回起草单位的情况。与以立法审查为中心的立法模式相适应，可以适度打破立法程序上的界限，将立法审查工作“前移”和“后推”：通过“前移”提前介入送审稿起草阶段，可以加深对立法背景的了解、加强对起草工作的指导，从而提高立法质量和效率；通过“后推”追踪参与人大审议工作，可以向人大阐明条文背后的推敲和考量，避免因信息交互不畅产生的对条文的“误会”，导致审议过程中出现“不当修改”。
重视立法人才，加强立法队伍建设，保障地方立法能力的提升。提升立法能力、人才培养和队伍建设是关键；没有一支高素质的立法队伍，提升立法能力就是没有根基的“空中楼阁”。加强人才培养和队伍建设，可以采取下列措施：一，从人才培养的根源上创新举措，鼓励和支持有条件的法学院校在研究生阶段开展“小而精”的立法专业人才培养，加强高等院校对行政立法事业的人才供给。二，在定编选人上，进一步向行政立法工作上倾斜力量，把更多优秀人才选配到行政立法工作中。三，鼓励学习研究、加强业务培训。省一级可以成立地方立法研究学会，开展对立法理论及相关专业问题的研究，为立法工作提供高水平的智库支持。加大现有行政立法队伍的培训力度，提升干部的政治素质和业务素质。四，加强行政立法干部队伍交流。通过干部上挂和下派加强上一级行政立法机关向下支持、指导的力度。探索和建立行政立法机关与人大常委会的干部交流机制，促进行政立法与人大立法的业务交流和工作沟通。
（作者系四川省司法厅立法二处法学博士）
可见，以力量薄弱为主要内容的立法能力不足是当前制约行政立法工作的“铁门槛”，如何提升立法能力也是下一步推动行政立法工作的“必答题”。
地方行政立法面临“能力恐慌”
立法能力，是指充分发挥立法功能满足国家和社会的立法需求的能力。因立法能力不足，不能充分发挥立法在法治建设和社会治理中的功能，面对国家和社会的立法需求捉襟见肘、应对吃力的现象，即立法“能力恐慌”。在地方行政立法工作中普遍性地出现“能力恐慌”，究其原因，主要有如下几点：
其一，行政立法的工作内容具有超出立法权限的广泛性，不仅包括政府具有完整立法权的政府规章的制定，还承担了地方性法规的起草工作。实践中，人大才具有立法权的地方性法规，绝大部分也是由行政立法来完成前期的调研、论证、起草、意见征求和审查等工作，形成草案后以议案形式提请人大或者其常委会审议。
其二，全面依法治国和推进国家治理能力和治理体系现代化的新形势对行政立法工作提出了“跨越性”的高要求。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”
其三，承担地方行政立法主要工作的行政立法机关，干部人才储备不足、选配不强、培养不够。尤其是在立法法修正后获得立法权的设区的市，行政立法工作从零起步，立法力量薄弱的问题更为突出。
其四，地方行政立法的观念更新和机制改革滞后，“让立法更像立法”的形式化倾向显露，对满足国家和社会的立法需求的实质性使命，意识淡薄、担当乏力。
地方行政立法面临的“能力恐慌”具有严重程度和表现形式上的差异性，主要体现在：
“能力恐慌”总体上的形势是越往基层越严重。立法队伍建设是立法能力的基础，设区的市、自治州行政立法机关人才储备相对薄弱、观念相对落后，整体上比省一级问题更为突出。
同一层级立法主体的立法能力也存在差别。就省一级来说，机构改革后各省、自治区、直辖市为行政立法工作配置的内设机构和人员力量差异很大，立法处从四个到两个不等，立法工作人员从不足10人到20人左右各异，立法力量上的差异导致立法能力的不同。
“能力恐慌”的表现形式也有区别。省一级行政立法工作主要表现为立法能力不足与立法任务重、要求高之间的矛盾；而一些设区的市、自治州行政立法工作面临的则是立法项目提出上的困难，即在没有相关部门申报项目和民众提出立法建议的情况下，不具备根据社会需要提出项目开展自主立法的能力，导致“无法可立”。
“让立法合法”与“以良法促善治”
“让立法合法”是指确保立法的程序和内容合法，实现法律体系内的逻辑自洽，这是对立法工作的底线要求。“以良法促善治”是指高质量地开展立法推动社会发展、促进社会文明进步，这是全面依法治国和推进国家治理能力和治理体系现代化对立法的高标准要求。在面临的“能力恐慌”的背景下，地方行政立法工作在底线要求和高标准要求之间顾此失彼：能够做到“让立法合法”已非易事，还要在程序正当、内容合法、逻辑清晰、表达准确的基础上，去追求和实现“以良法促善治”的目标，则近乎“不可能完成的任务”。
为实现“以良法促善治”而有针对性创设的规范，往往又具有缺乏上位法依据的风险，如何在立法权限内拟定出不违反上位法的“善治规则”，既考验立法技术和经验，也需要投入大量的时间和精力进行调研、论证和修改。地方行政立法机关为了如期完成立法计划，只能以“让立法合法”为主要任务，同时在力所能及的范围内，比较有限地兼顾“以良法促善治”的目标。
地方行政立法因能力不足而产生的注重形式合法而怯于回应棘手问题的“消极立法”的倾向，会导致立法的社会效果减弱。有为才有位。如果不加强地方行政立法能力建设，长此以往，公众会对行政立法的功能和意义产生错误认识，原本应当对社会产生重要影响的地方行政立法，将有沦为不被关注的“政府内部活动”的危险。
解答地方行政立法能力提升这道“必答题”
地方行政立法能力不足的问题已经引起了重视，对于如何提升地方行政立法能力这道“必答题”，需要从理念、机制、人才等方面一一解答。为此，提出三点建议，以资参考：更新立法理念，开展立法领域的“供给侧改革”，引领地方立法能力的提升。理念决定立法人员在起草和修改条文过程中的基本取向，秉持什么样的理念对于立法工作极为重要。立法是一种向社会提供公共产品（即各种政策和规范）的活动，对提供产品的供给方来说，其价值实现和效果评价都要依靠调整对象的“消费者体验”。
因此，地方行政立法工作必须坚持“效果导向”，由注重法律体系逻辑自洽的内在视角转变为注重“消费者体验”的外在视角，注重做到以下几点：一，提高政治站位，主动把社会发展的要求和国家的中心任务转化为立法中的条文。二，深入调查研究，及时把社会发展、文明进步的理念及实践转化为明确的社会规范。三，在社会争议较大、是非界限模糊的问题上，通过立法体现和反映社会公众的普遍性认知和愿望，从而把主流民意进一步转化为社会共识。四，以解决问题为目标开展“靶向立法”，积极回应社会治理和发展中的痛点、难点。五，适度发挥立法引领作用，敢于为改革创新的举措提供立法保障。
优化立法机制，将立法审查工作“前移”和“后推”，助力地方立法能力的提升。理论上，地方行政立法机关在整个立法过程中仅承担立法审查的工作，对于不符合条件的草案可以作退回处理；实践中，在地方政府规章制定的全过程以及政府负责起草送审的地方性法规经政府常务会议审议通过之前的环节中，采取的是以立法审查为中心的立法模式。
立法审查工作在整个立法过程中发挥主导作用，不仅要开展调研、征求意见、协调部门不同意见、审查把关，还要对送审稿进行实质性的论证修改甚至推翻重写；考虑到立法效率，现实中极少出现在立法审查环节将送审稿退回起草单位的情况。与以立法审查为中心的立法模式相适应，可以适度打破立法程序上的界限，将立法审查工作“前移”和“后推”：通过“前移”提前介入送审稿起草阶段，可以加深对立法背景的了解、加强对起草工作的指导，从而提高立法质量和效率；通过“后推”追踪参与人大审议工作，可以向人大阐明条文背后的推敲和考量，避免因信息交互不畅产生的对条文的“误会”，导致审议过程中出现“不当修改”。
重视立法人才，加强立法队伍建设，保障地方立法能力的提升。提升立法能力、人才培养和队伍建设是关键；没有一支高素质的立法队伍，提升立法能力就是没有根基的“空中楼阁”。加强人才培养和队伍建设，可以采取下列措施：一，从人才培养的根源上创新举措，鼓励和支持有条件的法学院校在研究生阶段开展“小而精”的立法专业人才培养，加强高等院校对行政立法事业的人才供给。二，在定编选人上，进一步向行政立法工作上倾斜力量，把更多优秀人才选配到行政立法工作中。三，鼓励学习研究、加强业务培训。省一级可以成立地方立法研究学会，开展对立法理论及相关专业问题的研究，为立法工作提供高水平的智库支持。加大现有行政立法队伍的培训力度，提升干部的政治素质和业务素质。四，加强行政立法干部队伍交流。通过干部上挂和下派加强上一级行政立法机关向下支持、指导的力度。探索和建立行政立法机关与人大常委会的干部交流机制，促进行政立法与人大立法的业务交流和工作沟通。
（作者系四川省司法厅立法二处法学博士）
● 责任编辑：侯兆晓