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本刊简介《司法规范性文件备案审查“全覆盖”》系列报道之一
顶层设计： 如何加强规范性文件备案审查？
编者按
党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九届四中全会更是将对规范性文件的备案审查上升成为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度的高度。备案审查工作的力度、深度和广度达到前所未有的地步。
然而，由于立法法和监督法的立法缺陷，不仅对最高法院和最高检察院制定的司法解释存在监督难的问题，而且地方法检两院自行制定的大量规范性文件也长期游离于备案审查制度之外。最高法院和最高检察院曾三令五申不得在司法实务中引用这类文件，但其事实上一直发挥着司法解释或准司法解释的功能作用，严重破坏了国家法制的统一和公平正义的实施。“激活”并完善备案审查制度，尽快将这些规范性文件纳入备案审查的范围，不仅是必要的，而且是紧迫的。
2019年12月24日，备案审查工作情况首次提请全国人大常委会审议，这是新时代加强备案审查工作的一项新举措。由此，人们有理由相信，化解最高法院和最高检察院的司法解释备案审查难题指日可待。由此，拉开对包括地方法院、检察院制定的规范性文件备案审查的序幕也已经是近在眼前了！
2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确宣布：加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
显然，十九届四中全会《决定》与在此之前的十八届三中全会、四中全会相继通过的有关深化改革、依法治国的两个《决定》的重要决策部署是一以贯之的，也可以说是再次重申和强调，从而将对规范性文件的备案审查上升成为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度的高度。
根据党中央关于构建备案审查制度的总体战略部署，国家最高立法机关采取了一系列措施全面贯彻落实，在2006年已经通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的基础上，对有关备案审查的性质、内容、对象和程序，通过对该法的修改与补充使之进一步明确和完善，从而形成了较为完备的备案审查制度的法律规范体系。
构建备案审查制度的顶层设计
自党的十八届三中全会以来，在党的文件纲领性中连续三次出现了关于备案审查的表述。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，两处规定了有关备案审查的内容：一是第27项中规定，完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切；二是第30项中规定，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。
2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次规定了有关备案审查的内容：一是在有关健全宪法实施和监督制度的内容中规定：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。二是在加强党内法规制度建设的内容中规定：完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。
2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，不仅进一步重申要继续“推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，而且更是强调：坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究！
显然，这是在党的十八届三中全会、四中全会相继规定健全备案审查制度、把所有规范性文件纳入备案审查基础上的“升级版”！
实施备案审查制度的宪法依据
此前的2018年3月11日，十三届全国人民代表大会第一次会议通过修正后的《中华人民共和国宪法》，用了三个条文对有关监督宪法实施和备案审查作了明确规定，为备案审查制度提供了宪法依据。在全国人大常委会依法行使的22项职权中，第一项即是“解释宪法，监督宪法的实施”。至于全国人大常委会如何监督宪法的实施，是否包括对行政法规、地方性法规和司法解释等规范性文件进行备案审查在内，这是由全国人大常委会的宪法地位所确定的，属于应有之义。
二是规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。同时规定设区的市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人大常委会批准后施行。
三是规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
司法解释首次纳入备案审查的立法依据
2000年3月15日，在九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中，并未规定备案审查制度，自然也没有对包括司法解释在内的规范性文件进行备案审查的制度。直到15年后的2015年3月15日十二届全国人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，立法法在“附则”一章中对有关司法解释纳入备案审查作出明确规定。关于为什么本次修法中将司法解释纳入备案审查范围，全国人大常委会副委员长李建国2015年3月8日在立法法修正案（草案）的说明中，以“关于对司法解释的规范和监督”为题作了阐述，即首先肯定“司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的”。然后话锋一转，称按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，根据各方面的意见，修正案草案增加规定：一是最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。二是最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。三是最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。四是除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
不难看出，最高立法机关决定将司法解释纳入备案审查范围，不仅源于党中央有关维护社会主义法制统一实施的制度安排，而且针对性极强，就是针对目前实践中“司法解释存在的问题”及“各方面的立法建议”。这显然是有备而来的。
美中不足的是，修正后的立法法并未将除最高法院和最高检察院之外的地方法检两院几十年来普遍存在的具有司法解释性质的规范性文件纳入备案审查范围，显然并未完全体现党中央在立法法修正草案正式提交审议之前的十八届三中全会、四中全会通过的深化改革、依法治国两个决定中相继提出的有关“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”和“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的战略部署和制度安排，以至于党中央在四年之后召开的十九届四中全会上通过的《决定》中，再次重申“要依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”！
显然，这个问题已引起全国人大常委会的高度重视——在修正后的立法法施行之后连续两年的全国人大常委会审议的专题报告中，都将听取法制工作委员会关于备案审查工作的年度报告作为一项重要内容：
2017年12月，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀向全国人大常委会报告有关备案审查工作时第一次郑重提出，实践中地方“两院”制定了许多规范性文件，其中有不少是属于审判、检察工作范围的内容，直接涉及公民的权利义务。有的地方人大常委会已将这些文件纳入备案审查范围，有的则尚未纳入。法制工作委员会就此开展调研，与有关方面进行沟通。显然，全国人大法制工作委员会对于将地方法检两院制定的司法规范性文件纳入备案审查范围是持肯定态度的。
2018年12月，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在向全国人大常委会有关备案审查工作的年度报告中又一次明确表示，将督促有关方面加强对规章、行政规范性文件以及地方“两院”规范性文件进行监督，确保实现规范性文件备案审查“全覆盖”，并首先披露了两起对地方司法机关规范性文件成功履行备案审查职权的典型案例。
第一起案件是根据公民审查建议，全国人大法制工作委员会对湖南省司法厅《关于“四大类”外司法鉴定事项管理有关问题的通知》进行研究，认为该通知关于“四大类”外司法鉴定事项登记管理有关规定，与《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》相抵触。已督促湖南省人大常委会依法予以纠正，并建议司法部督促地方政府司法行政部门立即停止办理“四大类”外司法鉴定机构的登记工作。根据反馈情况，湖南省司法厅已将全省“四大类”外司法鉴定机构全部注销，清理到位；司法部已督促28个省（区、市）司法行政部门停止“四大类”外司法鉴定机构的登记，19个省（区、市）对已登记的机构予以注销，下一步将下发通知进一步规范司法鉴定登记管理活动。
第二起案件是根据公民审查建议，对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定，以及浙江省人民检察院、浙江省高级人民法院、浙江省公安厅联合发布的《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》进行研究，认为上述意见有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释，违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及立法法关于审判工作中具体应用法律问题的解释应当由最高人民法院作出、其他审判机关不得作出具体应用法律问题的解释的规定，属于应当清理的带有司法解释性质的文件。已督促最高人民法院、最高人民检察院、浙江省人大常委会及时予以纠正。根据反馈情况，相关规定已经停止执行。
立法规定过于原则缺乏可操作性
2006年8月27日，十届全国人大常委会二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，用了整整一章六个条文的篇幅规定“规范性文件的备案审查”。一是重申行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。即监督法不再涉及对这些本属于立法法调整的法律文件的备案审查。
二是规定县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。
三是规定县级以上地方各级人大常委会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：(一)超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；(二)同法律、法规规定相抵触的；(三)有其他不适当的情形，应当予以撤销的。
四是规定最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人大常委会备案。
五是规定特定对象有权提出对最高法院和最高检察院司法解释进行审查的要求（或建议）。这些“特定对象”和提出审查要求的“法定条件”是：一、国务院、中央军事委员会和省级人大常委会认为最高法院和最高检察院的司法解释同法律规定相抵触的；二、最高法院和最高检察院之间认为对方作出的司法解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；三、其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高法院和最高检察院的司法解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
六是规定全国人大法律委员会（即全国人大宪法和法律委员会）和有关专门委员会经审查认为最高法院和最高检察院的司法解释同法律规定相抵触，而最高法院或最高检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高法院或者最高检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。
必须承认，监督法对最高法院和最高检察院司法解释备案审查的立法条款过于原则，加之监督法施行十多年来既未根据实际需要进行必要的补充修改，如对虽然不是“司法解释”，但属于“司法解释性质文件”是否纳入备案审查，也未制定相应的实施细则或配套措施，长期以来缺乏可操作性，至少在2015年修正立法法之前尚无一例对司法解释备案审查的典型案例，成为新中国成立以来为数不多的相当于被闲置的法律之一。
● 责任编辑：王健