图片 
本刊简介《跨区法院破冰》专题报道之四
设立跨区法院：且行且探索
高度：司法改革向深层次迈进
连续两年，党的十八届中央委员会分别在两个最高规格的纲领性文件中都相继对事关司法体制改革的深层次问题作出决定，习近平总书记亲自代表党中央对出台这两个决定的背景、目的、意义作说明。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次宣布：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”习近平总书记在说明中指出：这些改革举措，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保障人权都具有重要意义。
2014年10月28日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步宣布：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”习近平总书记在说明中严肃指出，随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。因此，全会决定提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
人们普遍认为，从来没有一项改革举措像今天这样引起了中央最高决策机构的重视；从来没有一项司法层面的改革内容能够写进党的纲领性文件中，有理由相信，实现中国司法体制改革的目标已经指日可待。
应当看到，从只是停留在法、检两院工作层面的司法管辖权变更，上升到全面深化改革的重大课题；由探索建立行政区划适当分离的司法管辖制度，扩展到探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，都标志着由此拉开了中国司法体制改革向深层次迈进的帷幕。虽然设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的内容，只是四中全会《决定》中的一个非常具体的措施，但其作用与影响是可预见的：
有利于净化司法环境，确保司法机关依法独立公正行使职权。
有利于明晰中央和地方的事权，确保司法权的统一性。四中全会决定“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，是对三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化，凸显审判权作为中央事权的特质，有助于去除人民法院的地方化色彩，确保司法权牢牢掌握在中央手里，确保司法权的统一性、完整性。
有利于合理配置司法资源，便于人民群众参与司法活动。
有利于加强和改进党对人民法院工作的领导，确保人民司法的正确政治方向。设立跨行政区划的人民法院，人民法院工作可以接受更高级别的党委领导，接受更高级别的人大监督，可以更加有效地保证党的路线方针政策在人民法院得到全面准确地贯彻执行。
难度：司法与行政“同步配套”弊端重重
所谓行政区划，简单地说，就是各级地方人民政府管辖的行政区域。所谓司法管辖，则是人民法院能够行使审判权的地域范围。目前，全国共有34个省级行政区、345个地及行政区划单位、2856个县行政区划单位、41658个乡级行政区划单位。
建国以来，我国的司法管辖制度总是与行政区划紧密相连的：在区、县、自治县、地级市级行政区划单位设基层人民法院，部分乡、镇设基层人民法院的派出法庭；市级行政区划单位设中级人民法院，省级行政区划单位设高级人民法院，全国设最高人民法院。
以北京市为例。北京市地方法院系统包括北京市高级人民法院、3个中级人民法院、16个区县的基层人民法院。其中以第三中级人民法院为例，它管辖朝阳、通州、顺义、平谷、怀柔、密云六个东部区县。可以看出，目前地方法院的设置，是以行政区划为依据实施的。
人民法院在设置上同行政区划完全同步，其经费来源完全受行政领导控制。法官的进出除受制于地方党委组织部门外，还受制于政府人事部门。因此，涉及地方财政收入、政治稳定的经济纠纷案件、行政诉讼案件，地方行政首长对案件的判决及执行拥有实际的影响力和决定权。地方和部门保护的存在表明，任何纠纷事实上都由强大的行政力量加以解决同时又披以司法的外在形式。
众所周知，行政诉讼是三大诉讼中受地方因素影响最大的诉讼。我国现有地方各级法院共计3573个，绝大多数法院设置与行政区划相对应。一方面，这样的司法体制便于明确管辖、便利诉讼，也容易得到当地党政部门的大力支持。但另一方面，由于人财物受制于地方，司法权的运行易受地方因素影响和干扰。
司法统计数据显示，全国行政案件80%集中在基层法院。2013年，全国法院“民告官”的行政诉讼案件立案数在连续几年都呈下降趋势的情况下，又比2012年下降5%，上诉率则高达72.7%。这“一升一降”的非正常现象表明，在行政诉讼中，为了地方利益、部门利益打招呼、批条子、递材料干预司法个案的现象比较突出，存在着以言代法、以权压法、非法干预行政审判、地方和部门保护的问题，使得普通法院的行政审判无法独立。
温度：理论探索与实践试水
为了解决人民法院的审判权受制于地方政府的问题，多年来，最高人民法院一直在坚持不懈地进行探索，并陆续出台了不少“改革举措”，集中体现在自1999年以来的四个“五年改革纲要”中。一五改革纲要（1999-2003）：对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管辖范围进行研究。逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。
二五改革纲要（2004－2008）：改变单纯以诉讼标的金额确定级别管辖的标准，改革跨地区民事案件的管辖方式，建立诉讼标的金额与当事人所属地区相结合的一审案件管辖制度，加强提级管辖、指定管辖等规定的适用；改革和完善行政案件管辖制度，从制度上排除干预行政审判的各种因素。改革和完善行政诉讼程序，为行政诉讼法的修改积累经验，并适时提出立法建议。
三五改革纲要（2009－2013）：推进行政诉讼法的修改进程，促进行政诉讼审判体制和管辖制度的改革和完善。完善民事、行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则。建立新型、疑难、群体性、敏感性民事案件审判信息沟通协调机制，保证裁判标准统一。
四五改革纲要（2014-2018）：探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。一是在管辖制度方面，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。二是在法院管理方面，巩固铁路运输法院管理体制改革成果，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，改革部门、企业管理法院的体制。三是在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。进一步推动环境资源审判机构建设。四是在法院设置方面，推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。
除此之外，最高人民法院还于2013年年初发出《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作，试图以行政案件管辖制度改革为突破口，通过提级管辖、指定管辖、交叉管辖和相对集中管辖等方式，在现行法律框架下实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。
据不久前召开的成都市司法体制改革领导小组会议透露，时任成都市中级人民法院院长牛敏在《关于深化行政案件相对集中管辖试点工作方案的简要说明》中称，在“相对集中管辖”之前，成都中院对辖区内的部分以县级政府为被告的“民告官”案件曾经采取“一案一指”的办法“变更管辖权”。
自2013年9月起，成都中院在城郊（二、三圈层）区（市）县进行了前期探索，确定了三个基层法院相对集中管辖辖区内近一半的“民告官”案件，取得了一定成效：一是强化了诉权保护。实行集中管辖有效破除了行政案件立案难题，进一步强化了诉权保护，确保群众“打得起行政官司”，畅通了法律救济渠道，维护了群众合法权益。二是优化了审判资源。成都市两级法院受理的行政案件集中于主城区，二、三圈层的多数法院行政案件数量较少，且人员配置薄弱，一人庭、两人庭现象较为普遍。集中管辖后，行政案件集中到三个法院审理，改变了忙闲不均的现状，优化了行政审判资源配置。三是缓解了原告与被告行政机关的对立情绪，降低了当事人对当地法院审理当地行政案件的质疑，当事人到当地法院和当地政府闹访的情形有效减少。
遗憾的是，这份“简要汇报”也确实简明扼要到既无一个数据更无一个实例，其所称“取得的一定成效”实在难以令人信服。
据南方日报报道，2013年3月，广东省江门市中级人民法院被广东省高级人民法院指定为全省唯一的行政案件相对集中管辖试点法院。同年7月，江门中院确定由蓬江、新会、开平三个法院分别按划定区域审理全市七个基层法院的一审行政案件，首次确立了“七归三”相对集中管辖模式，探索行政审判与行政区域的相对分离。一年来，三个集中管辖法院共审结了异地“民告官”案件40件，行政机关一审败诉率为27.5%，高于开展试点工作前的10%。出庭应诉工作得到行政机关的高度重视，行政机关首长出庭应诉的案件也实现了从零到27件的突破。行政机关通过首长参与庭审活动，不断完善其执法行为，提升了行政执法能力，有利于推进法治政府建设，群众对行政执法的满意度也不断提升。
据悉，江门中院为了进一步深化行政案件相对集中管辖试点工作，拟加大试点工作力度，提出“七归一”的行政案件集中管辖模式的设想，即全市的一审行政案件均集中由一个基层法院审理，实现行政审判与行政区域的进一步分离。江门市委也非常重视江门中院“七归一”的工作设想，已同意江门中院向广东省高院提出设立“七归一”集中管辖试点的申请。
长度：设立跨行政区划法院任重道远
四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后不到两个月，最高人民法院院长周强于2014年12月19日在全国法院行政审判工作视频会议上就设立跨行政区划法院的改革举措作出部署：根据中央政法委提请中央深化改革领导小组审议的方案，北京、上海正在筹备设立跨行政区划的中级人民法院。周强院长透露，由于这项改革涉及司法管理体制、司法权力运行机制以及法律制度等深层次问题，目前在全国全面推开还需要修改法律。除北京、上海的试点法院之外，其他省、自治区、直辖市跨行政区划法院的设立，需要全国人大常委会修改相关法律或者作出相关的决定后才能普遍推开。为避免曾经发生的一说“改革”就一哄而起或者将通常情况下的工作机制方面的调整也贴上“改革”标签的传统做法，防止和解决行政诉讼遇到的干预问题，周强院长强调指出，保障人民法院依法独立公正行使审判权，构建“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”，这是党的十八届四中全会所要求的，落实这一要求、构建这一格局，根据新修改的行政诉讼法规定，经最高人民法院批准，各高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定铁路运输法院和其他可利用的司法资源，实行跨行政区域管辖行政案件。
同时，周强要求要继续探索行政案件集中管辖等措施。尚不具备借助铁路法院开展跨行政区划管辖行政案件的地方，高级人民法院和中级人民法院要结合本地实际，根据党的十八届四中全会精神和新修改的行政诉讼法规定，继续探索、总结和完善集中管辖、交叉管辖、提级管辖等措施，有针对性地解决影响人民法院依法受理和审理行政案件的突出问题。
然而，学界对于上述来自最高审判机关自称是贯彻落实有关设立跨行政区划法院的“改革举措”发出了不同的声音。
学者贺卫方教授就公开撰文质疑：“这哪里是什么跨行政区划司法管辖？”称：“目前的跨行政区划司法管辖完全是子虚乌有。”其论据是：在地方设置的这种“跨行政区划”的司法管辖制度范围仍然局限在一个省级框架内部，也就是说是为了克服目前中级法院和同级检察院受制于同级政府的弊端采取的措施。但问题在于，对于直辖市而言，这个前提是虚假的。在直辖市内，由于在区县和市之间并没有类似各省和自治区那样的地级市设置，因此现有的中级司法机关本来就属市直管，本来就是一个中院管辖几个区县，谈不上受制于区县级政府。所以，假如它们不能从直辖市的控制中解脱出来，新设置这类法院和检察院并没有多少新意，也难以增进司法本身的独立性。相反，在管辖上平添了叠床架屋的混乱，司法机关也更显得臃肿。
所以，贺卫方教授认为，三中全会所提出“探索与建立与行政区划适度分离的司法管辖制度”，现在看来，具体的制度设计上，最大的问题是省级司法机关的财政人事体制不变，而只是在更上和更下的层次上做文章，导致痼疾难去，反而增添新的弊病。各高院和各省级检察院是司法去地方化的关键环节，现在的做法是让这个关键层次具有对下级更直接和强大的控制力，在二审终审的框架下，绝大多数案件无法突破这个层次，结果只能是小的地方化减弱了，但大的地方化却强化了。这样的所谓司法改革，岂非与初衷背道而驰？
江西省新余市中级人民法院邓俊明也在网上公开发表《行政案件试点集中管辖制度的几点忧虑》，对最高人民法院全力推行的行政案件相对集中管辖之“改革举措”持不同意见，称行政案件集中管辖制度试点并非优化行政审判司法环境，促进司法公正的根本之策，顶多亦是隔靴搔痒。何况行政案件集中管辖制度本身固有的缺陷亦可能让其预期的优化行政审判司法环境，促进司法公正的期望化为泡影。其忧虑有三：一是行政案件集中管辖制度并不必然促进行政审判司法环境的优化进而推进司法公正；二是行政案件集中管辖制度可能将导致部分未行使集中管辖权的法院无案可收，审判功能残缺，甚至闲置行政审判资源；三是行政案件集中管辖制度可能与人民法院的司法为民原则存在冲突，不利于司法便民，加重当事人的诉讼负担。
讨论中，不少专家学者以及实务部门的学者型官员几乎都异口同声主张设立独立于行政区划之外的行政法院。其中曾任最高人民法院副院长、现任全国人大法律委员会副主任委员的苏泽林认为，当前，设立跨行政区划的人民法院的方向已经明确，摆在我们面前的任务就是要解决设立跨区划法院的法律问题、原则问题、管理问题和保障问题。宪法规定，人民法院由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，并对其负责。设立跨行政区划的人民法院，也必须符合这一宪法原则。但设立跨行政区划的人民法院，必然面临法院如何产生、法官如何任免等现实法律问题。人民法院组织法已经不能适应人民司法发展的需要，应当尽快修订。上述问题的改革工作，中央已经作出部署，选择了不同地区、不同层级的人民法院进行试点。下一步的关键任务，就是要对试点工作指导好、总结好、运用好，保障整个司法改革工作正确、有序地推进。
苏泽林进一步指出，海事法院、铁路法院和即将在北京、上海、广州设立的知识产权法院，都是跨行政区划的专门法院，特别是在直辖市设立的知识产权法院，均由市一级的人民代表大会及其常委会产生，受其监督对其负责。上述法院的产生程序、职权、管辖以及法院的管理模式，为下一步设立跨区划人民法院积累了经验，提供了借鉴。
责任编辑：侯兆晓