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本刊简介《跨区法院破冰》专题报道之二
两会代表委员对跨区法院的期待
从十八届三中全会《决定》中的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，到十八届四中全会《决定》中的“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院”，再到2014年12月2日，中央深改小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，最后到明确在北京、上海试点设立跨行政区划人民法院、人民检察院，跨区法院在司法改革方案披露之初被视为亮点，同时也被认为是前路漫漫，如今却被大大提速，这不禁让人讶异又欣喜。
民间学者们多将这一改革作为司法去地方化、去行政化的举措视为建立中国审判独立与司法巡回制度的重要步骤。
既然设置跨行政区划的人民法院、人民检察院有助于去除法院的地方化色彩，净化司法环境，确保法院依法独立公正司法，确保司法权的统一性、完整性，那么这一概念为何到最近才被提出？带着疑问，记者在今年两会期间采访到了全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一教授。
侯欣一委员说：“其实跨行政区划法院不是一个新概念，据我所知早在几年前几个直辖市的法院都已经跨行政区审理案件。比如说天津市一中院、二中院都是这样做，所以说这一概念并不新鲜。”
2007年，天津市开发区法院审理了一起跨区知识产权案件，成为全国首家跨区审理知识产权案件的一审法院。该院集中受理原由天津市第二中级人民法院管辖，发生在本市塘沽区、汉沽区、大港区、天津经济技术开发区、天津港保税区（不包括空港加工区）内的知识产权民事纠纷和应由该辖区管辖的知识产权刑事公诉、自诉案件、知识产权行政案件；受理民事案件诉讼标的金额100万元以下的商标、不正当竞争和技术合同纠纷案件及诉讼标的金额50万元以下的著作权纠纷案件以及其他知识产权民事纠纷案件。
侯欣一说：“地方法院除了受上级法院监督，还要受平级政府制约，造成独立性不足，从这一点看来设立跨区法院的确是有好处。不过我们需要认识到，光设立跨区法院是远远不够的，虽然打破法、检两院与行政区划严格对应的设置方式，可以避免形成区域性的人情关系网，但是即便如此我们也不敢保证不会有人‘跨界’‘打招呼’影响审判的公正性。所以跨区法院改革只是一个开始，不能一劳永逸。”
“去年被称为中国改革元年，特别是从三中全会以后，出台了一系列改革方案，但毕竟从推行到目前，时间还太短，大多数制度处于制定出来到落实的环节，从实质利益角度讲，我个人感受，公民对这些改革释放出来的红利，体会还不是太多，它需要一个释放的过程。去年的改革元年，国家给民众带来更多的是，一种信心方面的变化，心态上的变化，确实看到了国家在朝着一个正确的道路上稳步前行。”侯欣一委员补充道。
该份提案显示，虽然上海、北京跨行政区划的法院和检察院挂牌成立标志着此项工作开始试点启动，但是从试点范围和格局设置来看，与四中全会精神和社会期待相比，尚有距离。一是试点区域仅限于本辖区内跨区、县，没有解决省一级的地方保护主义问题，跨行政区划的区域范围过窄。二是试点的案件仅限于中级法院管辖的案件范围，数量极为有限，且管辖的案件多为本辖区内的案件。三是依托铁路司法机关设立的“跨行政区划的法院和检察院”，其基层院却被排除在外，这不仅冲击原有铁路司法系统内部的组织管理结构，也未充分利用铁路司法系统既有的全国范围内跨行政区划的优势。
对此民进中央建议：
一、“跨行政区划”不能仅限于跨市、县（区），要建立全国范围跨省（自治区、直辖市）的法院和检察院。目前，我国按省、市、县（区）三级行政区划设置法院和检察院，对审判权、检察权的干扰，在市、县（区）一级存在的，在省一级也同样存在。因此，下一步非常有必要在全国范围内建立跨省级行政区划的法院和检察院。
对一些重要案件、特殊领域案件交给跨省级行政区划的法院、检察院来办理，可以更好地体现和加强最高法、最高检的领导。同时我国现在很多领域，如铁路、民航、河运、海运、海事及部分央企都在全国范围内按片区设立有分支机构，由于这些单位跨行政区划的属性，使得地方司法机关对其管辖、服务不便，监督不力的问题比较突出。而按照相应的片区跨省设立法院、检察院，将有利于对这些单位的司法管辖及司法服务。
二、设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，要从法、检工作的特点出发，分别设立。设立时要从实际情况出发，讲求实效，避免形式主义和浪费。目前，法院系统已经在全国范围内单独按片区设置了海事法院，今后还要按片区设置了知识产权法院、行政法院等专门法院。如果专门设置与之一一对应的检察院，由于工作量的关系，会造成司法资源的浪费。从节简、高效的原则出发，完全可以设立全国范围内跨省级行政区划的检察院，统一对本片区专门法院的诉讼活动履行法律监督职责。
三、设立跨行政区划的法院、检察院要充分、合理利用好现有铁路的司法资源，减少改革成本。目前，有关方面已明确依托铁路司法机关设立跨行政区划的法院、检察院。一是铁路法、检系统按铁路布局设置，具有天然跨行政区划的属性，是唯一覆盖全国范围的司法机关；二是铁路法、检组织机构配套健全、体系完整，有17个中级法院和对应的检察分院、59个基层院，且都处在交通中心城市，只要合理改造、调配就可以运作；三是由于铁路转制和经济发展，铁路司法系统管辖的传统案件大幅下滑，将其改造为跨行政区划的法院、检察院，可以有效利用其司法资源，实现资源合理配置。操作上，可将现有17个铁路司法机关缩减到8至10片区。但目前有的省院从本位角度出发，还在积极争取设立新的铁路法院、检察院。特别是近期最高法、最高检新批准个别省院设立铁路中法和检察分院后，形势变得更为复杂。从顺应改革方向、减少改革成本出发，应在新的改革方案出台前，保持现有的铁路司法机构和队伍稳定，维持现有的业务管理模式不变，不再随意增加或撤改现有组织机构，待新一轮改革进行时统一调整。
其次，跨区法院在整个司法改革里，难度相对较小，设立一个新机构比推倒一个原有的机构相对容易，涉及人员少，容易推行。新设立的北京市第四中级人民法院，系在北京铁路运输中级法院加挂牌子而产生，一套班底两块牌子。司法改革要找到突破口，所以跨区法院就是那个突破口。
最后，目前司法与行政区划高度重合，那么司法无法摆脱地方干预，司法地方化的现象就没办法得到改变，基于这些共识，最终使得跨区法院改革火速行进。
“跨行政区划的司法改革是方向，我打个比方说：在一个县里面，县政府的具体行政行为出现错误，老百姓作为原告，把县政府告上法庭。可是县法院的大楼就是县政府拨款盖的，怎么能告得动县政府呢？但是把案子交给中级人民法院，效果就完全不一样了，一个县长怎么敢给中级人民法院院长发个文指手画脚。所以说建立跨行政区划的人民法院、人民检察院的改革方向我是很赞成的！”
改革已起步，但是不能满足于此，周光权代表说：“现在学术界不满足于改革现状，这里面原因有很多，比如说，现在跨区法院的试点都在直辖市，可是直辖市的法院审理案件从来都是跨行政区划的，特别是直辖市的中级人民法院，北京市第一中级人民法院就管辖海淀、石景山、昌平、门头沟、延庆五区县的案子。只能说这项改革还要继续推进。我以前去过东北的城市做调研，整个城市是一个大林区，林区下面有数个行政区，可是这些行政区也就是个林区，下面的法院、检察院才有几个人。西部也同样的问题，有的检察院就六个人，法院才七八个人。法院还分刑庭、民庭……一开庭连个合议庭都凑不成。所以像这些地方，我建议，没有必要一个县设立一个法院，两三个县设立一个法院就好，这才是跨区法院需要改革的地方。当然这会带来其他的问题，比如说，法院院长要人大常委会任命，如果三个县要设立一个法院，法院院长要谁来任命，这里也会出现一些问题。但是我觉得可以探索，我认为这才是需要改革的地方。”
侯欣一：跨区法院改革不能一劳永逸
其实早在十八届四中全会后，贵州、江苏、内蒙古、安徽、吉林等省区就出台了本省区贯彻落实四中全会《文件》的指导意见，其中无一例外地提出“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院”。2015年1月18日，广东省委召开新闻发布会，重点解读刚闭幕的省委十一届四次全会审议通过的《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，表达了争取设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，积极推动广州知识产权法院和设在深圳的最高人民法院第一巡回法庭建设的意愿。民间学者们多将这一改革作为司法去地方化、去行政化的举措视为建立中国审判独立与司法巡回制度的重要步骤。
既然设置跨行政区划的人民法院、人民检察院有助于去除法院的地方化色彩，净化司法环境，确保法院依法独立公正司法，确保司法权的统一性、完整性，那么这一概念为何到最近才被提出？带着疑问，记者在今年两会期间采访到了全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一教授。
侯欣一委员说：“其实跨行政区划法院不是一个新概念，据我所知早在几年前几个直辖市的法院都已经跨行政区审理案件。比如说天津市一中院、二中院都是这样做，所以说这一概念并不新鲜。”
2007年，天津市开发区法院审理了一起跨区知识产权案件，成为全国首家跨区审理知识产权案件的一审法院。该院集中受理原由天津市第二中级人民法院管辖，发生在本市塘沽区、汉沽区、大港区、天津经济技术开发区、天津港保税区（不包括空港加工区）内的知识产权民事纠纷和应由该辖区管辖的知识产权刑事公诉、自诉案件、知识产权行政案件；受理民事案件诉讼标的金额100万元以下的商标、不正当竞争和技术合同纠纷案件及诉讼标的金额50万元以下的著作权纠纷案件以及其他知识产权民事纠纷案件。
侯欣一说：“地方法院除了受上级法院监督，还要受平级政府制约，造成独立性不足，从这一点看来设立跨区法院的确是有好处。不过我们需要认识到，光设立跨区法院是远远不够的，虽然打破法、检两院与行政区划严格对应的设置方式，可以避免形成区域性的人情关系网，但是即便如此我们也不敢保证不会有人‘跨界’‘打招呼’影响审判的公正性。所以跨区法院改革只是一个开始，不能一劳永逸。”
“去年被称为中国改革元年，特别是从三中全会以后，出台了一系列改革方案，但毕竟从推行到目前，时间还太短，大多数制度处于制定出来到落实的环节，从实质利益角度讲，我个人感受，公民对这些改革释放出来的红利，体会还不是太多，它需要一个释放的过程。去年的改革元年，国家给民众带来更多的是，一种信心方面的变化，心态上的变化，确实看到了国家在朝着一个正确的道路上稳步前行。”侯欣一委员补充道。
民进中央：应设立跨省法院、检察院
在今年政协会议上，中国民主促进会的提案之一围绕跨区划法院和检察院试点中的问题展开。该份提案显示，虽然上海、北京跨行政区划的法院和检察院挂牌成立标志着此项工作开始试点启动，但是从试点范围和格局设置来看，与四中全会精神和社会期待相比，尚有距离。一是试点区域仅限于本辖区内跨区、县，没有解决省一级的地方保护主义问题，跨行政区划的区域范围过窄。二是试点的案件仅限于中级法院管辖的案件范围，数量极为有限，且管辖的案件多为本辖区内的案件。三是依托铁路司法机关设立的“跨行政区划的法院和检察院”，其基层院却被排除在外，这不仅冲击原有铁路司法系统内部的组织管理结构，也未充分利用铁路司法系统既有的全国范围内跨行政区划的优势。
对此民进中央建议：
一、“跨行政区划”不能仅限于跨市、县（区），要建立全国范围跨省（自治区、直辖市）的法院和检察院。目前，我国按省、市、县（区）三级行政区划设置法院和检察院，对审判权、检察权的干扰，在市、县（区）一级存在的，在省一级也同样存在。因此，下一步非常有必要在全国范围内建立跨省级行政区划的法院和检察院。
对一些重要案件、特殊领域案件交给跨省级行政区划的法院、检察院来办理，可以更好地体现和加强最高法、最高检的领导。同时我国现在很多领域，如铁路、民航、河运、海运、海事及部分央企都在全国范围内按片区设立有分支机构，由于这些单位跨行政区划的属性，使得地方司法机关对其管辖、服务不便，监督不力的问题比较突出。而按照相应的片区跨省设立法院、检察院，将有利于对这些单位的司法管辖及司法服务。
二、设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，要从法、检工作的特点出发，分别设立。设立时要从实际情况出发，讲求实效，避免形式主义和浪费。目前，法院系统已经在全国范围内单独按片区设置了海事法院，今后还要按片区设置了知识产权法院、行政法院等专门法院。如果专门设置与之一一对应的检察院，由于工作量的关系，会造成司法资源的浪费。从节简、高效的原则出发，完全可以设立全国范围内跨省级行政区划的检察院，统一对本片区专门法院的诉讼活动履行法律监督职责。
三、设立跨行政区划的法院、检察院要充分、合理利用好现有铁路的司法资源，减少改革成本。目前，有关方面已明确依托铁路司法机关设立跨行政区划的法院、检察院。一是铁路法、检系统按铁路布局设置，具有天然跨行政区划的属性，是唯一覆盖全国范围的司法机关；二是铁路法、检组织机构配套健全、体系完整，有17个中级法院和对应的检察分院、59个基层院，且都处在交通中心城市，只要合理改造、调配就可以运作；三是由于铁路转制和经济发展，铁路司法系统管辖的传统案件大幅下滑，将其改造为跨行政区划的法院、检察院，可以有效利用其司法资源，实现资源合理配置。操作上，可将现有17个铁路司法机关缩减到8至10片区。但目前有的省院从本位角度出发，还在积极争取设立新的铁路法院、检察院。特别是近期最高法、最高检新批准个别省院设立铁路中法和检察分院后，形势变得更为复杂。从顺应改革方向、减少改革成本出发，应在新的改革方案出台前，保持现有的铁路司法机构和队伍稳定，维持现有的业务管理模式不变，不再随意增加或撤改现有组织机构，待新一轮改革进行时统一调整。
周光权：让跨区法院在欠发达地区发光发热
跨区法院的改革为什么这么快？周光权代表有他的理解，首先，全国人大常委会在立法过程中其实对跨区法院的改革有很强的推动作用，主要体现在行政诉讼法里。很多行政诉讼案件一审就在中级人民法院，县法院的行政审判庭就大幅度萎缩，以后可能不需要在县法院设置行政审判庭。其次，跨区法院在整个司法改革里，难度相对较小，设立一个新机构比推倒一个原有的机构相对容易，涉及人员少，容易推行。新设立的北京市第四中级人民法院，系在北京铁路运输中级法院加挂牌子而产生，一套班底两块牌子。司法改革要找到突破口，所以跨区法院就是那个突破口。
最后，目前司法与行政区划高度重合，那么司法无法摆脱地方干预，司法地方化的现象就没办法得到改变，基于这些共识，最终使得跨区法院改革火速行进。
“跨行政区划的司法改革是方向，我打个比方说：在一个县里面，县政府的具体行政行为出现错误，老百姓作为原告，把县政府告上法庭。可是县法院的大楼就是县政府拨款盖的，怎么能告得动县政府呢？但是把案子交给中级人民法院，效果就完全不一样了，一个县长怎么敢给中级人民法院院长发个文指手画脚。所以说建立跨行政区划的人民法院、人民检察院的改革方向我是很赞成的！”
改革已起步，但是不能满足于此，周光权代表说：“现在学术界不满足于改革现状，这里面原因有很多，比如说，现在跨区法院的试点都在直辖市，可是直辖市的法院审理案件从来都是跨行政区划的，特别是直辖市的中级人民法院，北京市第一中级人民法院就管辖海淀、石景山、昌平、门头沟、延庆五区县的案子。只能说这项改革还要继续推进。我以前去过东北的城市做调研，整个城市是一个大林区，林区下面有数个行政区，可是这些行政区也就是个林区，下面的法院、检察院才有几个人。西部也同样的问题，有的检察院就六个人，法院才七八个人。法院还分刑庭、民庭……一开庭连个合议庭都凑不成。所以像这些地方，我建议，没有必要一个县设立一个法院，两三个县设立一个法院就好，这才是跨区法院需要改革的地方。当然这会带来其他的问题，比如说，法院院长要人大常委会任命，如果三个县要设立一个法院，法院院长要谁来任命，这里也会出现一些问题。但是我觉得可以探索，我认为这才是需要改革的地方。”