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本刊简介跨区法院未来可期？
编者按
从只是停留在审判工作层面的管辖权变更（如行政案件的相对集中管辖），上升到全面深化改革的重大课题；由探索建立行政区划适当分离的司法管辖制度，扩展到探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，都标志着拉开了中国司法体制改革向深层次迈进的帷幕。
有关跨行政区划人民法院、人民检察院应当如何设立，是继续在现有的司法体系框架内小修小补（如对行政案件的相对集中管辖），还是伤筋动骨地修改立法或制定新法？是在目前新设立的巡回法庭和上海三中院、北京四中院名称中贴上一个“跨行政区划”的标签，还是在省级行政区划之外另起炉灶设立“超行政区划”的人民法院、人民检察院？都应当纳入一切有识之士的视野，作为当前应用法学的首批课题。
然而，要改变一个多世纪以来司法机关的设置总是与行政区划“同步配套”“如影随行”的格局，毕竟是牵一发而动全身的系统工程。在三中全会、四中全会作出决定后，改革目标如何实现？改革路径如何切入？跨区法院路在何方？
本期聚焦关键词：跨区法院
2015年2月10日上午，随着一声清脆的法槌敲击声，全国首批跨行政区划人民法院（下称跨区法院）、北京市首批整建制改革试点法院——北京市第四中级人民法院正式开庭审理“第一案”。原告中铁十六局路桥公司因不服北京市密云县人民政府对涉及该企业的一份事故调查报告的批复，将其告上法庭。
值得一提的是，这是全国跨区法院开庭审理的第一案，距十八届四中全会首次明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院”还不到四个月的时间。从无到有，从提出设立跨区法院到正式审理第一案仅用不到四个月的时间，这种司法改革速度在我国司法改革进程中是少有的。
“这次庭审的诉讼环境透明、有序、公开。整个庭审节奏紧凑、条理清晰。这种诉讼环境有利于当事人客观地表达自己的意愿。”清华大学公共管理学院教授于安说。
通过此案，公众在感受案件审理过程中一些直观变化的同时，也对跨区法院真正来到自己身边也有了更加强烈的期盼。
那么，到底什么是跨区法院，为何要设立跨区法院？作为司法去地方化去行政化的司法改革措施，跨区法院究竟何时才能不仅仅停留在试点阶段呢？
司法地方化已成痼疾
依据《中华人民共和国人民法院组织法》，中国法院系统由地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院和最高人民法院组成。其中地方法院的设置分为三级，即：基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。而基层人民法院包括县人民法院和市人民法院、自治县人民法院、市辖区人民法院；中级人民法院包括省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院，自治州中级人民法院；高级人民法院包括省高级人民法院、自治区高级人民法院、直辖市高级人民法院。
由此可以看出，目前地方法院的设置，是以行政区划为依据实施的。
另外依据法院组织法，各级法院由各级人大选举产生，同级法院向同级人大负责，接受同级人大的监督和罢免。而各地方上下级人民法院之间，地方法院与最高人民法院之间，只有法律上的监督关系、业务上的指导关系，不是领导关系。由此造成法院机构设置的地方化、隶属关系的地方化的事实。
“我国是单一制国家，从根本上说，法院审判权属于中央事权；地方各级法院并非‘地方的法院’，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院，其司法权都直接来源于国家法律的规定或者授权。因此，从理论上说，无论司法区与行政区是否分离，都不应当影响地方各级法院司法职能的‘中央事权’属性。”中国人民大学法学院教授肖建国说。
但肖建国同时表示，在我国，按行政区划设立法院、由同级政府给予人财物保障的做法，已被实践证明难以达成司法的“中央事权”目标，造成备受诟病的司法地方化问题，地方政府控制司法，司法权沦为为地方利益、局部利益“保驾护航”的工具。
事实上，肖建国教授所说的司法地方化问题，早已经成了一种现象，例如：在一些重大案件中，案件处理结果往往和地方经济发展和社会稳定挂钩。地方相关部门和领导出于各种各样的目的关注案件进展情况，甚至利用职权和关系说情、插手、干预案件，造成诉讼“主客场”；某些时候，有些人大代表本身就是当事人，当法院依法作出对之不利的判决后，他们就将动用代表职权和影响，鼓动其他代表一起向法院投反对票；行政诉讼则可能受到干扰更多，导致了该类案件立案难、审判难、原告胜诉难。
跨区法院设立速度超出预期
司法权属于国家，司法所依据的法律代表国家意志和利益，而当国家和地方利益冲突、地方利益和法律冲突时，司法地方化就会导致地方司法机关的天平向地方倾斜，这将极大地损害法院的独立与公正，造成司法公信力下降。因此，司法去地方化、去行政化作为司法改革的一个重点方向，逐渐在司法实践领域和法学研究领域形成了共识，但何时向司法地方化“动刀”、如何“动刀”等问题直到十八届三中、四中全会召开才逐渐明朗。
2013年11月，党的十八届三中全会召开，明确提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。 肖建国教授认为，“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，实质上就是要探索行政区划与司法辖区的适当分离，换言之，就是要设置跨区法院、检察院。设立跨行政区划的人民法院，有助于去除法院的地方化色彩，净化司法环境，确保法院依法独立公正司法，确保司法权的统一性、完整性，真正还原审判权作为中央事权的特质。
但是在这项改革被提出之后，无论是学界还是司法机关对于改革实施进程的预估都偏向保守。“这项改革写进了党的文件，但也不一定能短期实现，因为文件中写的是‘探索’一下。”三中全会《决定》公布后，中国政法大学终身教授陈光中说。最高法院司改办副主任蒋惠岭2013年12月在《财经》杂志撰文，也采用“今后15年作为制定与实施的时间节点”来论述这项改革。
然而，变化在十八届四中全会召开之后开始了。2014年10月20日至23日，以“依法治国”为主题的十八届四中全会召开，明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，办理跨地区案件”。“跨行政区划法院”首次被正式确立，随后这项司法改革的进程也以一种出乎意料的速度开展起来。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施，这标志着备受社会各界瞩目的设立跨行政区人民法院的司法改革进入制度设计阶段。
2014年12月28日、30日，作为试点单位，上海三中院和北京四中院两家跨区法院相继成立。北京和上海之所以被选为试点，首先是两地作为直辖市，中院组成人员直接由市级人大产生，在制度上有着法律支撑；其次，当地都有着铁路运输法院，可以直接“借壳上市”，有着人员与硬件支撑，具有整建制改革的意义。
全面铺开尚无时间表
最高人民法院第二巡回法庭庭长胡云腾在谈起巡回法庭和跨区法院两大改革时说，跨区法院的主要职能是跨行政区划审理重大案件，特别是审理行政案件、重大民商事案件、环境保护案件和食品安全案件等，设立跨区法院的目的就是为了解决司法地方化、行政权干扰审判权等问题，打破地方保护主义，防止出现诉讼“主客场”现象。而今年2月26日最高人民法院发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》（下称《意见》）中，将设立跨区法院表述为“以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。”
通过《意见》可以看出最高人民法院继续扩展和深入“设立跨区法院”这一司法改革的决心，但是从满怀希望期待此次司法改革的社会公众尤其学界的反应来看，目标与现实之间无疑是有距离的。
中国民主促进会中央委员会的两会提案指出：近期，上海、北京跨行政区划的法院和检察院挂牌成立，标志着此项工作开始试点启动。但从试点范围和格局设置来看，与四中全会精神和社会期待相比，尚有距离：一是试点区域仅限于本辖区内跨区、县，没有解决省一级的地方保护主义问题，跨行政区划的区域范围过窄。二是试点的案件仅限于中级法院管辖的案件范围，数量极为有限，且管辖的案件多为本辖区内的案件。三是依托铁路司法机关设立的“跨行政区划的法院和检察院”，其基层院却被排除在外，这不仅冲击原有铁路司法系统内部的组织管理结构，也未充分利用铁路司法系统既有的全国范围内跨行政区划的优势。
相较于民间巨大期待后的略感失望，体制内人员对于此类问题却有着几乎一致的态度。除北京市第四中级人民法院院长吴在存外，胡云腾庭长也表示，现在强调依法治国，改革首先要强调的当然也是依法依规，一切改革都要在法律框架内进行。最高院探索设立跨区法院，其实分为两种，一种是跨省内行政区划的法院，另一种是跨省级行政区划的法院，目前限于法律规定，只有在直辖市设立跨区法院才合乎法律。跨省级行政区划的法院一定会设，但是具体什么时候设，怎么设，目前尚无明确方案。
体制内外的两种态度，与其说是争议，倒不如理解为渴望早日实现法治梦想的相互促进。不管怎样，跨区法院试点的设立已经让公众看到了曙光，至于跨区法院这一司法改革的全面开花结果究竟是触手可及还是遥不可攀，还需拭目以待。