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本刊简介《刑罚执行：一个尴尬的现实话题》系列报道之三
减刑假释：是厚此薄彼还是宽严不公？
对于“减刑、假释”，到底仅仅是国家对于监狱服刑人员的一种“刑事奖励”还是“罪犯权利”的问题，长期以来，在刑法理论界和司法实践中都有争议。
作为一项刑罚执行制度，且在新中国成立以来国家先后颁布的刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律中，都对有关减刑、假释的适用条件和办理程序作了明确规定，而且从每年都有数十万人获得减刑、假释（约占监狱服刑人员的三分之一）的事实来看，无论说它是“刑事奖励”还是“罪犯权利”都并无不可，至少二者之间是一种包容关系。
自1997年版刑法颁布以来，为了明确适用标准、方便操作，更好地解决司法实践中的问题，最高司法机关陆续发布了一些司法解释和规范性文件，从不同的角度规范了减刑、假释制度的相关内容和程序，推动了减刑、假释制度的良好运行，为其在实践中发挥应有的功能奠定了坚实的基础。
然而，在长期司法实践中，不仅表现为在办理减刑、假释案件时在法律适用方面慢慢在远离现行有效的法律规定，取而代之的是司法政策，人民法院在有关适用减刑、假释的裁定书中所称“依法裁定如下”的“法律依据”基本上由“司法政策”所取代，而且在依照刑法规定适用假释时，更是谨小慎微，具体表现为各地擅自提高适用假释的“门槛”并超越于法律之外限制比例、附加条件，并对提请假释时罪犯的“余刑”也作了限制。
为了解决减刑、假释适用中顾此失彼的问题，全国人大常委会通过的刑法修正案(八)，将假释的实质条件由1997年刑法规定的“确有悔改表现，不致再危害社会”修改为“确有悔改表现，没有再犯罪的危险”，体现了一种新型的行刑政策，要求司法机关改变观念，对符合条件的监狱服刑人员更多地适用假释，以实现我国刑法预防犯罪的目的。然而，这一良好的立法目的在司法实践中收效甚微，司法机关的实际做法与立法规定相去甚远。
司法数据显示，近年来，全国法院每年裁定减刑、假释案件均在60万件以上，2013年达到655866件。在这个名曰“减刑、假释”庞大的司法数据中，绝大多数都是适用减刑的案件，而适用假释的案件微乎其微。
根据最高人民法院公布的数据，全国法院办理的减刑、假释案件比例悬殊。2010年，减刑524006件，假释35724件，比例为15∶1；2011年，减刑572226件，假释42784件，比例为13∶1；2012年，减刑603159件，假释46995件，比例为13∶1；2013年，减刑606970件，假释48996件，比例为12∶1；2014年，减刑575018件，假释37254件，比例为15∶1。
实证研究发现，目前减刑、假释制度在适用中呈现出两大特点：
1.减刑为主、假释为辅。2009年5月下旬，“首届中国法学名家论坛”在上海举行。本次论坛涉及的敏感问题之一就包括备受诟病的“减假保”。西南政法大学教授徐静村在主题发言中历数了在西南某地监狱调研后发现存在“四大问题”，其中就包括“减刑与假释适用的比例严重失调，重减刑、轻假释问题突出”。
2.假释后重新犯罪率低。实证研究结果显示，减刑后刑满释放人员重新犯罪率比假释回归社会人员的犯罪率要高，由此可以推论：假释人员回归社会后比减刑人员整体矫正质量高，究其原因，在假释考验期内，被假释者仍然具有“服刑人员”的身份，必须服从监督和管理，接受社区矫正。
正因为如此，2011年全国人大通过刑法修正案（八），在“实体法”中增设适用于管制、缓刑、假释人员的“社区矫正制度”后，紧接着，2012年对刑事诉讼法进行第二次“大修”时，在“程序法”中对依法实行社区矫正的四种人员（管制、缓刑、假释、暂予监外执行）如何执行刑罚（非监禁刑）作出明确规定，从而实现了从“实体法”到“程序法”“刑罚适用”与“刑罚执行”的有机衔接。
显然，国家立法机关在刑罚执行中设立社区矫正制度的目的，旨在为附条件而“提前释放”的监狱服刑人员提供一个过渡阶段和法定平台，使之能够尽快适应社会，因此，“假释考验期”就等于为监狱服刑人员回归社会后的一个必要的“过渡期”。随着社区矫正在全国范围内的普遍推广和进一步规范化，假释的行刑效果会更加有保障，假释制度与减刑制度在行刑效果上的差距必将进一步扩大，假释制度相对于减刑制度所具有的优势也会更加明显。
然而，必须承认，国家设立“社区矫正制度”的实施情况并不尽如人意。
近十年来的司法实践表明，当初预期的立法目的并未实现，其原因固然很多，包括：刑罚理念的重刑主义倾向，立法技术上规定假释的实质条件（没有再犯罪的危险）缺乏可操作性，刑罚执行机关对适用减刑的过度依赖（认为只有减刑才能持续激励罪犯，有助于管理罪犯），司法责任追究中的趋利避害（被假释人员如重新犯罪即到责任倒查），社区矫正衔接难以到位，等等。但其中一个极为重要的原因，在于司法机关在办理假释案件中，自行创制了不少无法可依甚至与“上位法”相抵触的“司法政策”，致使国家设立假释制度和社区矫正制度的美好愿景付诸东流。
2018年年初，该省高级人民法院发布《关于办理减刑、假释案件的实施细则》，对“余刑”条件进一步明确和“量化”，即不仅必须符合适用假释的“法定条件”，还必须符合“余刑条件”：(一)被判处五年以下有期徒刑的罪犯，一般余刑不超过一年六个月；(二)被判处五年以上不满十年的罪犯，一般余刑不超过二年；(三)被判处十年以上有期徒刑的罪犯，以及被判处无期徒刑、死刑缓期执行的罪犯，一般余刑不超过二年六个月。
其实，关于假释的适用条件，主要是指被提请假释的服刑人员已经实际服刑的期限必须符合刑法规定。根据刑法修正案（八）的规定，被判处有期徒刑的，执行原判刑期二分之一以上；被判处无期徒刑的，实际执行十三年以上。这一规定，体现了国家一直倡导的宽严相济的刑事司法政策，也是符合中央有关“健全社区矫正制度”精神的。按此规定，我国监狱监禁的服刑人员可以大大减少。
然而，这个假释条件在实际执行中被大打折扣。司法统计数据显示，2002至2011年，全国法院裁定假释的案件占减刑假释案件总量比例最低时为4.39%，最高时也仅为6.96%，年平均为5%左右，而年均减刑案件数量是假释案件的20多倍。适用假释与减刑的比例之所以严重失调，原因固然很多，但有法不依却是最直接的原因。
应当说，将财产刑执行情况与适用减刑、假释挂钩，对于全面审查服刑人员是否确有悔改表现以及缓解多年来困扰人民法院的财产刑“执行难”问题，是非常必要的。但由于“从严掌握”和“从宽掌握”的标准过于原则，缺乏可操作性，执行中存在不少问题。
如一些地方对于无论应当履行财产刑的数额是几千元还是几万元、几十万元甚至逾百万元的，都不问青红皂白地同样在刑罚执行机关提请的减刑幅度上“扣减”一两个月或两三个月。为此，那些财产刑数额小（如只有几千元）的就普遍感到“吃了亏”，仅仅因为无力缴纳那几千元的财产刑而不得不少减刑几个月，而那些数额巨大甚至数额特别巨大的，也只是少减刑几个月，实际上也是一种司法不公。
于是，司法实践中，个别财产刑数额特别巨大的服刑人员，私下打起了“小算盘”：就算每次减刑都“打折”一两个月，累计下来在刑满释放的时候，无非就少减刑六个月或一年左右而已，可这多坐（牢）的时间却是千值万值的，相当于“净挣”了几十万甚至数百万元！显然，这种“痛苦一阵子，舒服一辈子”的心态是在制定该项制度时所没有预料到的，亟待通过修改和完善司法解释的方式加以明确。
因此，应当严格规范“从严掌握”与“从宽掌握”减刑、假释的标准，认真调查了解重新制定的办理减刑、假释案件的司法解释施行后，有关将财产刑的执行情况与减刑、假释的适用直接挂钩过程中所确立的“从严掌握”和“从宽掌握”原则在适用中的新情况新问题。要改变目前对“从严掌握”就片面理解为是对减刑幅度“打折”的思路，可以通过调整提请刑事奖励的起报分数、延长两次减刑间的间隔周期、缩减申报比例和延长申报批次、原则上不适用假释，特别是对于那种公然藐视法律拒不履行且在犯群中造成不良影响的人，还可以不予申报刑事奖励。
应当说，上述这些思路和做法，是符合最新司法解释将履行财产刑情况与刑事奖励直接挂钩的精神的。当然，为体现程序公正，对这类案件应当一律采取公开听证的方式开庭审理。
综上，各地司法机关在法律规定之外对适用假释所作出的五花八门的不合理、不合法的司法“土政策”，是客观存在的。其具体表现为从上至下的司法文件中，在国家法律规定的适用假释的条件、办理假释案件的程序之外，增加了不少“门槛”、设置了许多“限制”。致使国家为实现“治本安全观”的法治目标而设立的鼓励适用假释和社区矫正等新型行刑制度长期以来基本上处于“闲置”状态。
这些“土政策”不仅超越于作为上位法的刑法和刑事诉讼法之外，更是与两个基本法律所设立的假释制度相抵触，而且直接导致了法律规定的假释制度在实施中被人为地打了折扣，甚至形同虚设。
同时，由于这些司法“土政策”既非法律，也非名正言顺的司法解释，因此，无法在对监狱服刑利用减刑或者适用假释的裁判文书中公开引用，这更为这些违法的司法“土政策”的盛行和暗箱操作开了方便之门。
2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中特别强调：要在全社会牢固树立宪法法律权威，弘扬宪法精神，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。一年后，党的十九大报告再次重申：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”
显然，习总书记和党的十九大报告中所指的“任何组织和个人”的活动都不得超越“宪法法律范围”，是包括司法机关的司法活动的。对假释的适用，也应当无一例外地遵循。
因此，刚刚设立的全国人大宪法和法律委员会应当责成有关部门对刑罚执行工作中正在实施的减刑、假释司法“土政策”进行系统的清理，对那些明显与“上位法”相冲突的内容明确宣布废止，以维护国家法治的统一性、严肃性和稳定性。
作为一项刑罚执行制度，且在新中国成立以来国家先后颁布的刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律中，都对有关减刑、假释的适用条件和办理程序作了明确规定，而且从每年都有数十万人获得减刑、假释（约占监狱服刑人员的三分之一）的事实来看，无论说它是“刑事奖励”还是“罪犯权利”都并无不可，至少二者之间是一种包容关系。
自1997年版刑法颁布以来，为了明确适用标准、方便操作，更好地解决司法实践中的问题，最高司法机关陆续发布了一些司法解释和规范性文件，从不同的角度规范了减刑、假释制度的相关内容和程序，推动了减刑、假释制度的良好运行，为其在实践中发挥应有的功能奠定了坚实的基础。
然而，在长期司法实践中，不仅表现为在办理减刑、假释案件时在法律适用方面慢慢在远离现行有效的法律规定，取而代之的是司法政策，人民法院在有关适用减刑、假释的裁定书中所称“依法裁定如下”的“法律依据”基本上由“司法政策”所取代，而且在依照刑法规定适用假释时，更是谨小慎微，具体表现为各地擅自提高适用假释的“门槛”并超越于法律之外限制比例、附加条件，并对提请假释时罪犯的“余刑”也作了限制。
厚此薄彼：重减刑、轻假释的问题普遍存在
对于确有悔改表现符合条件的服刑人员依法予以减刑与假释，是世界各国刑罚执行制度的通例。我国也不例外，刑法、刑事诉讼法都作了明确的规定。然而，在司法实践中，减刑与假释的适用却普遍存在重减刑、轻假释的问题。为了解决减刑、假释适用中顾此失彼的问题，全国人大常委会通过的刑法修正案(八)，将假释的实质条件由1997年刑法规定的“确有悔改表现，不致再危害社会”修改为“确有悔改表现，没有再犯罪的危险”，体现了一种新型的行刑政策，要求司法机关改变观念，对符合条件的监狱服刑人员更多地适用假释，以实现我国刑法预防犯罪的目的。然而，这一良好的立法目的在司法实践中收效甚微，司法机关的实际做法与立法规定相去甚远。
司法数据显示，近年来，全国法院每年裁定减刑、假释案件均在60万件以上，2013年达到655866件。在这个名曰“减刑、假释”庞大的司法数据中，绝大多数都是适用减刑的案件，而适用假释的案件微乎其微。
根据最高人民法院公布的数据，全国法院办理的减刑、假释案件比例悬殊。2010年，减刑524006件，假释35724件，比例为15∶1；2011年，减刑572226件，假释42784件，比例为13∶1；2012年，减刑603159件，假释46995件，比例为13∶1；2013年，减刑606970件，假释48996件，比例为12∶1；2014年，减刑575018件，假释37254件，比例为15∶1。
实证研究发现，目前减刑、假释制度在适用中呈现出两大特点：
1.减刑为主、假释为辅。2009年5月下旬，“首届中国法学名家论坛”在上海举行。本次论坛涉及的敏感问题之一就包括备受诟病的“减假保”。西南政法大学教授徐静村在主题发言中历数了在西南某地监狱调研后发现存在“四大问题”，其中就包括“减刑与假释适用的比例严重失调，重减刑、轻假释问题突出”。
2.假释后重新犯罪率低。实证研究结果显示，减刑后刑满释放人员重新犯罪率比假释回归社会人员的犯罪率要高，由此可以推论：假释人员回归社会后比减刑人员整体矫正质量高，究其原因，在假释考验期内，被假释者仍然具有“服刑人员”的身份，必须服从监督和管理，接受社区矫正。
正因为如此，2011年全国人大通过刑法修正案（八），在“实体法”中增设适用于管制、缓刑、假释人员的“社区矫正制度”后，紧接着，2012年对刑事诉讼法进行第二次“大修”时，在“程序法”中对依法实行社区矫正的四种人员（管制、缓刑、假释、暂予监外执行）如何执行刑罚（非监禁刑）作出明确规定，从而实现了从“实体法”到“程序法”“刑罚适用”与“刑罚执行”的有机衔接。
显然，国家立法机关在刑罚执行中设立社区矫正制度的目的，旨在为附条件而“提前释放”的监狱服刑人员提供一个过渡阶段和法定平台，使之能够尽快适应社会，因此，“假释考验期”就等于为监狱服刑人员回归社会后的一个必要的“过渡期”。随着社区矫正在全国范围内的普遍推广和进一步规范化，假释的行刑效果会更加有保障，假释制度与减刑制度在行刑效果上的差距必将进一步扩大，假释制度相对于减刑制度所具有的优势也会更加明显。
然而，必须承认，国家设立“社区矫正制度”的实施情况并不尽如人意。
近十年来的司法实践表明，当初预期的立法目的并未实现，其原因固然很多，包括：刑罚理念的重刑主义倾向，立法技术上规定假释的实质条件（没有再犯罪的危险）缺乏可操作性，刑罚执行机关对适用减刑的过度依赖（认为只有减刑才能持续激励罪犯，有助于管理罪犯），司法责任追究中的趋利避害（被假释人员如重新犯罪即到责任倒查），社区矫正衔接难以到位，等等。但其中一个极为重要的原因，在于司法机关在办理假释案件中，自行创制了不少无法可依甚至与“上位法”相抵触的“司法政策”，致使国家设立假释制度和社区矫正制度的美好愿景付诸东流。
限制假释：对假释适用增设附加条件
一些地方对适用假释则自行规定了必须符合“余刑条件”。多年前，西部某省在刑罚执行办理减刑假释案件时，适用的是该省2008年“两院两厅”联合发布的《关于依法办理罪犯减刑、假释案件实施规定》和2012年“两院一局”联合发布的《关于调整提请罪犯减刑、假释起报分值减刑幅度及间隔期限的意见》。即除刑法规定的“法定条件”和“法定程序”外，还有关于“余刑”的附加条件，通常是提请假释时罪犯的剩余刑期一般不得超过两年。2018年年初，该省高级人民法院发布《关于办理减刑、假释案件的实施细则》，对“余刑”条件进一步明确和“量化”，即不仅必须符合适用假释的“法定条件”，还必须符合“余刑条件”：(一)被判处五年以下有期徒刑的罪犯，一般余刑不超过一年六个月；(二)被判处五年以上不满十年的罪犯，一般余刑不超过二年；(三)被判处十年以上有期徒刑的罪犯，以及被判处无期徒刑、死刑缓期执行的罪犯，一般余刑不超过二年六个月。
其实，关于假释的适用条件，主要是指被提请假释的服刑人员已经实际服刑的期限必须符合刑法规定。根据刑法修正案（八）的规定，被判处有期徒刑的，执行原判刑期二分之一以上；被判处无期徒刑的，实际执行十三年以上。这一规定，体现了国家一直倡导的宽严相济的刑事司法政策，也是符合中央有关“健全社区矫正制度”精神的。按此规定，我国监狱监禁的服刑人员可以大大减少。
然而，这个假释条件在实际执行中被大打折扣。司法统计数据显示，2002至2011年，全国法院裁定假释的案件占减刑假释案件总量比例最低时为4.39%，最高时也仅为6.96%，年平均为5%左右，而年均减刑案件数量是假释案件的20多倍。适用假释与减刑的比例之所以严重失调，原因固然很多，但有法不依却是最直接的原因。
标准模糊：从严掌握与从宽掌握缺乏可操作性
最高人民法院在重新制定的有关办理减刑、假释案件的司法解释中第一次规定，人民法院立案受理减刑、假释案件后，还应当审查服刑人员对财产刑和附带民事裁判的执行情况及退赃、退赔情况。对于积极履行的，可以认定有悔改表现，在减刑、假释时从宽掌握；确有履行能力而不履行的，在减刑、假释时从严掌握。应当说，将财产刑执行情况与适用减刑、假释挂钩，对于全面审查服刑人员是否确有悔改表现以及缓解多年来困扰人民法院的财产刑“执行难”问题，是非常必要的。但由于“从严掌握”和“从宽掌握”的标准过于原则，缺乏可操作性，执行中存在不少问题。
如一些地方对于无论应当履行财产刑的数额是几千元还是几万元、几十万元甚至逾百万元的，都不问青红皂白地同样在刑罚执行机关提请的减刑幅度上“扣减”一两个月或两三个月。为此，那些财产刑数额小（如只有几千元）的就普遍感到“吃了亏”，仅仅因为无力缴纳那几千元的财产刑而不得不少减刑几个月，而那些数额巨大甚至数额特别巨大的，也只是少减刑几个月，实际上也是一种司法不公。
于是，司法实践中，个别财产刑数额特别巨大的服刑人员，私下打起了“小算盘”：就算每次减刑都“打折”一两个月，累计下来在刑满释放的时候，无非就少减刑六个月或一年左右而已，可这多坐（牢）的时间却是千值万值的，相当于“净挣”了几十万甚至数百万元！显然，这种“痛苦一阵子，舒服一辈子”的心态是在制定该项制度时所没有预料到的，亟待通过修改和完善司法解释的方式加以明确。
因此，应当严格规范“从严掌握”与“从宽掌握”减刑、假释的标准，认真调查了解重新制定的办理减刑、假释案件的司法解释施行后，有关将财产刑的执行情况与减刑、假释的适用直接挂钩过程中所确立的“从严掌握”和“从宽掌握”原则在适用中的新情况新问题。要改变目前对“从严掌握”就片面理解为是对减刑幅度“打折”的思路，可以通过调整提请刑事奖励的起报分数、延长两次减刑间的间隔周期、缩减申报比例和延长申报批次、原则上不适用假释，特别是对于那种公然藐视法律拒不履行且在犯群中造成不良影响的人，还可以不予申报刑事奖励。
应当说，上述这些思路和做法，是符合最新司法解释将履行财产刑情况与刑事奖励直接挂钩的精神的。当然，为体现程序公正，对这类案件应当一律采取公开听证的方式开庭审理。
综上，各地司法机关在法律规定之外对适用假释所作出的五花八门的不合理、不合法的司法“土政策”，是客观存在的。其具体表现为从上至下的司法文件中，在国家法律规定的适用假释的条件、办理假释案件的程序之外，增加了不少“门槛”、设置了许多“限制”。致使国家为实现“治本安全观”的法治目标而设立的鼓励适用假释和社区矫正等新型行刑制度长期以来基本上处于“闲置”状态。
这些“土政策”不仅超越于作为上位法的刑法和刑事诉讼法之外，更是与两个基本法律所设立的假释制度相抵触，而且直接导致了法律规定的假释制度在实施中被人为地打了折扣，甚至形同虚设。
同时，由于这些司法“土政策”既非法律，也非名正言顺的司法解释，因此，无法在对监狱服刑利用减刑或者适用假释的裁判文书中公开引用，这更为这些违法的司法“土政策”的盛行和暗箱操作开了方便之门。
2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中特别强调：要在全社会牢固树立宪法法律权威，弘扬宪法精神，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。一年后，党的十九大报告再次重申：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”
显然，习总书记和党的十九大报告中所指的“任何组织和个人”的活动都不得超越“宪法法律范围”，是包括司法机关的司法活动的。对假释的适用，也应当无一例外地遵循。
因此，刚刚设立的全国人大宪法和法律委员会应当责成有关部门对刑罚执行工作中正在实施的减刑、假释司法“土政策”进行系统的清理，对那些明显与“上位法”相冲突的内容明确宣布废止，以维护国家法治的统一性、严肃性和稳定性。
● 责任编辑：王健