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本刊简介《新中国·新时代：法律制度民主化70年发展》系列报道之十
追问：法律制度民主化如何迈向纵深？
自1954年宪法首次“开门立法”，中国的立法民主化逐渐进入常态化。
经过70年的长足发展，中国的法律制度无论是国家立法还是地方立法，从立法调研、法律起草到草案审议等每一个环节，都充满暗潮涌动的民意力量，中国的立法正迈向从“有法”到“良法”的历史性转折。
回顾“开门立法”70年的演进及其变革，老百姓由立法的旁观者已经开始向参与者转变，这只是民主立法迈出的第一步。在社会矛盾多发、频发的今天，如何推动公民有序参与立法，“使每一项立法都符合宪法，反映人民意志，得到人民拥护”，已经迫在眉睫。
各届全国人大常委会的立法实践，为“开门立法”积累了丰富的经验。遗憾的是，这些经验并没有完全移植到国务院制定行政法规、地方各级人大制定地方性法规以及各部委制定部门规章等立法活动中去。
2009年，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向全社会公开征求意见。但是，在长达一年的时间内却始终没个说法。
这让北京大学教授王锡锌感到十分不理解：“这不符合‘开门立法’的精神。”他认为，如果仅从形式上看，该征求意见稿也走了开门立法的程序：有公开公布的征求意见稿，也组织了学者研究、讨论、提意见，国务院法制办和全国人大法工委也组织了相关座谈。问题在于，“开门立法”不是光把门打开就行了的。
“既然是开门立法，首先就应在公布征求意见稿的同时，公布流程和时间表，什么时段供研究，什么时段开放信息反馈，接受书面意见，组织几次座谈会、研讨会，什么时候公示和讨论期截止，进入审议和立法阶段，都应向社会和公众作明确交代。”王锡锌说，不仅如此，收集到的意见、建议都有哪些，座谈会、讨论会的内容和成果是什么，哪些意见、建议被吸收到法案修改稿中，对社会、舆论和公众关心的要点、热点，新法案将遵循怎样的处理原则等，都应当在开门立法中一一落实、体现。
在王锡锌看来，如果只是象征性地“把门儿开开”，却缺少这一系列的配套措施，开门立法、全社会参政议政就缺乏实际意义，看起来是“开门”了，实际上谁也不知道新法规、新条例究竟是集合众智而成，还是仍然“打闷包”；当然也不知道新法规、新条例什么时候通过，什么时候生效，也不知道哪些意见、建议被采纳，为什么被采纳。
事实上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在民主立法过程中存在的不足在国务院和地方人大的立法中普遍存在，已经严重影响了立法质量。对此，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有着清晰的表述，在论述依法治国面临的问题时，最重要的便是民主立法。《决定》尖锐指出：“有的法律法规未能全面客观反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”
一位政府法制机构的立法资深官员深有体会。他举了个例子比较典型：“一个有立法权的市要立一个关于机动车尾气污染防治的规章。在立法协调会上，相关部门开始都表示这个立法非常重要，坚决支持。在涉及由谁检测时，双方发生了争执，而且愈争愈烈，终于拍案翻脸。一个部门说：我们投入几十万引进的检测线，如果不让我们检测，我们的检测线不就白白浪费了吗？另一个更是红了眼：如果这项业务交给你们，我们下属单位那些人靠什么吃饭？”
山东省人民政府法制办公室研究中心张晓在对山东省多个地市的社会公众参与地方立法的情况进行调研后发现，公众无法有序参与立法，其中有一个很重要的因素，就是立法权与立法主体分离。这是由长久形成的地方立法模式——政府主导型决定的。
张晓举例说，就山东省地方立法而言，按照程序，从政府部门向有立法权的政府和人大提出立法申请，到政府和人大审查立项，纳入立法计划，再到法制机构对草案审查修改，协调有关部门会签，直到政府常务会或人大常委会审议通过……可以清晰看到，无论是政府规章还是地方性法规，从政府部门到政府常务会乃至人大常委会，步步走下来，立法基本是在体制内循环，是“官家”的独角戏。至于民意，偶尔跑个龙套，难觅踪影。
2002年2月，初春的福建被来自省人大常委会的一则公告震动了！
这是一则向社会公开征集地方立法项目的公告。根据这则公告，任何单位或个人均可向省人大常委会提出地方立法项目建议，包括项目的名称、立法的必要性和可行性等。对社会各界反映强烈的热点和难点问题，将作为今后福建省地方立法项目选择的依据和参考。
就是这则公告，创造了“开门立法”的又一个飞跃：将“开门立法”的环节提早到“源头”。
从法律制定出草案后，再向全社会公布征求意见；到法律制定过程中，便采取多种多样的方式听取各方意见；再到如今的立法源头——就立法项目、法规草案向民众征集建议，立法者向民众打开立法大门的时间越来越早。
继福建后，安徽、云南、甘肃……开放“源头”的立法者越来越多。
有人感叹：以前的立法，从“点菜”到“烹饪”，都由立法者说了算；如今的立法，民众不但参与“烹饪”，而且还可以大大方方“点菜”了。
与此同时，“开门立法”的形式也在不断创新。
1999年8月30日，广东省人大城建环资委在新闻报刊上刊登了对《广东省建设工程招标投标管理条例》修订公开举行立法听证会的消息。来自建筑施工一线的经理、建筑工程系的教授等20人，怀着激动的心情参加了《广东省建设工程招标投标管理条例（修改草案）》的听证会。听证会上，大家对草案逐条品评，共发表意见和建议近百条。
会后，广东省人大常委会对本次立法听证会的内容及听证人的发言记录进行了研究整理，编写成共47页的听证报告书，作为审议条例修订草案的参阅资料提交给常委会会议。听证会上的意见，有不少被修订后的《广东省建设工程招标投标管理条例》采纳。
此后，武汉市人大常委会制定《武汉市外商投资企业管理条例》举行了立法听证会。随后上海、河北、浙江、湖南、天津、山西、四川等省级人大常委会也纷纷实行立法听证会制度。
为了进一步推动立法听证会制度“落地”，2001年，深圳市人大常委会通过了《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》。
山东省人大常委会通过了《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》。该规定指出：凡是对山东省老百姓切身利益有重大影响的地方性法规，都将进行立法听证，公民可报名参加，并可陈述观点。
立法前的调查和论证受到了高度重视，而法规出台后的实施效果如何，则很少被追究。这一问题也在全国很多地方悄然发生变化。
2003年，在对《安徽省流动人口计划生育工作管理实施办法》的测评中，安徽省政府法制办在进行实施情况的测评后，从实际出发，提出了取消育龄男性须办理婚育证明的制度，受到国家人口和计划生育委员会的认同。同时，他们提出的修改《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》的建议，也为省人大常委会所采纳，并列入了次年省人大常委会的立法实施类计划。
为提高政府立法质量，从2000年开始，安徽省政府法制办会同省政府有关部门，每年选择几件已施行一段时期的省政府规章实行“回头看”，进行实施效果情况的测评，形成制度化的“立法后评估”。
为此，厦门市出台了《厦门市规章立法后评估办法》，规定厦门市政府规章实施后要立法后评估，评估报告将作为修废规章的依据。地方规章优劣，要让老百姓说了算。通过群众测评、座谈、走访，作定性、定量后评估。群众基本满意而有缺陷的地方规章，融进民意进一步完善。群众不满意的地方规章，只有让它下课洗洗睡吧。确有必要立法，群众反感情绪严重，就要审视和调整立法宗旨，与“民意”接轨。
西北大学法学院副教授代水平建议立法部门建立利益激励机制，提高公众参与意愿。他认为，民主立法体制的不断完善，不仅需要立法机关的努力构建，更需要有现代公民意识公众的积极参与。增强公众参与意愿除了提升其自身修养外，外在的良好环境也弥足关键。政府应积极引导公众，以微博微信等现代通信平台进行普法宣传教育以激发公众的参与意愿。此外，立法机关应给予一定的费用，以补偿公众参与立法付出的成本。如《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》第15条、16条规定，对参与立法的公众给予经费保障和表彰奖励。事实证明，这些举措能够促使公众在成本和收益之间进行理性选择，从而决定是否参与立法。
在代水平看来，推动公众积极参与立法实质上是“权利制约权力”的体现，以公众的参与权和知情权来约束立法机关的权力，想要使这一权力约束机制发挥作用，还应当完善公众参与意见的反馈机制。
他说，建立意见反馈机制可以让立法机关重视公众意见，对公众意见进行认真梳理并积极回应，只有这样,公众参与才是有效的参与，才能对实现科学民主立法产生实质性的影响。实际上，许多国家都有意见反馈机制，如美国的行政立法反馈机制。行政立法机关在立法过程中必须认真分析、梳理和总结民意。对同一意见做出总结后，应当对采纳理由或未被采纳理由做出统一解释，并于公告结束后8日内在行政机关网站上公布。我国《广州市规章制定公众参与办法》中有许多具体规定，如对公众意见的反馈时间、反馈方式、意见是否被采纳、意见未被采纳的原因等都有具体规定，这种公众意见反馈机制值得学习与借鉴。
为了提高社会公众有效参与立法，代水平特别建议培育组织化利益团体，提高公众参与能力，以引起立法机关的重视。在此过程中，可以考虑以智库的形式有序有效地参与立法协商。具体来讲，就是尝试“两条腿”走路: 一方面，赋予立法研究机构独立的法人地位，允许其有自己的办公场所、经费、章程，并能独立承担民事责任，依法登记后独立开展调查研究工作，逐步形成适合我国的立法智库; 另一方面，采取中国法学会近年来的新举措，专门针对某些重大立法问题，组建研究方阵。
张晓则撰文认为，实现立法公众有序参与意义重大，断不仅只是立法技术、立法方法层面的问题，而是涵盖立法精神、立法目的、立法原则、立法方向、立法内容等诸多方面的重大问题。
张晓建议要从以下三个方面实现突破：
一是提高思想认识是目前尤为迫切和关键的问题。立法机关应牢固树立群众观点，切实履行宗旨，不忘初心。全心全意为人民服务是我党的宗旨，群众路线是我党的生命线和根本的工作路线。群众工作本是我党起家和看家的本领，现在竟然在立法实践当中有些手生乃至失措，其中原委实在发人深省。应遏制“立法为官”的惯性冲动，唤醒并恪守“以民为本、立法为民”的立法理念，实现思想认识大提高、真突破。
二是切实强化立法机构在立法中的主导作用。立法机构应主导立项起草、主导立法调研、主导立法论证、主导组织协调、主导立法后评估，深入基层、深入群众，广泛听取各方意见，变部门“端菜”为群众“点菜”“评菜”。重要法规规章等“大菜”，应由立法机构亲自“操刀”组织起草，使立法逐步实现由政府部门主导向立法机构主导的转变，有效防止部门利益和地方保护主义法制化。
三是应建立健全相关制度，抓紧制定《公众有序参与立法工作实施细则》。目前关于公众有序参与立法，既无目标，也无标准；既缺乏思想上的共识，也缺乏切实可行、扎实有效的制度设计。应高度重视公众有序参与立法的制度建设，在立法前、立法中、立法后全过程，就参与主题、参与主体、参与范围、参与目标、参与程序、参与方法、参与结果披露及反馈协商、立法后效果评估等诸多方面，进行具体系统规定，以实现此项工作的规范化、制度化、常态化。同时，应注重发挥专业的社会调查在反映公众意愿中的独特作用。
目前，中国已经进入了一个“开门立法”的时代。立法部门在立法过程中的公众参与之门敞开有多大，能多大程度听取民意，关系到从“有法”到“良法”的转变，也关系到能否真正实现“以良法促进发展、保障善治”。
经过70年的长足发展，中国的法律制度无论是国家立法还是地方立法，从立法调研、法律起草到草案审议等每一个环节，都充满暗潮涌动的民意力量，中国的立法正迈向从“有法”到“良法”的历史性转折。
回顾“开门立法”70年的演进及其变革，老百姓由立法的旁观者已经开始向参与者转变，这只是民主立法迈出的第一步。在社会矛盾多发、频发的今天，如何推动公民有序参与立法，“使每一项立法都符合宪法，反映人民意志，得到人民拥护”，已经迫在眉睫。
公众有序参与立法的实践困境
在中国的立法史上，也许没有任何一个时期像新中国成立后的70年那样，让普通的公民以如此之规模、如此直接地成为立法的参与者。民主立法、科学立法是始终贯穿每一届全国人大常委会立法工作的一个亮点。从物权法到劳动合同法，从婚姻法到民法总则，从电商法到食品安全法，民意贯穿立法过程的始终。各届全国人大常委会的立法实践，为“开门立法”积累了丰富的经验。遗憾的是，这些经验并没有完全移植到国务院制定行政法规、地方各级人大制定地方性法规以及各部委制定部门规章等立法活动中去。
2009年，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向全社会公开征求意见。但是，在长达一年的时间内却始终没个说法。
这让北京大学教授王锡锌感到十分不理解：“这不符合‘开门立法’的精神。”他认为，如果仅从形式上看，该征求意见稿也走了开门立法的程序：有公开公布的征求意见稿，也组织了学者研究、讨论、提意见，国务院法制办和全国人大法工委也组织了相关座谈。问题在于，“开门立法”不是光把门打开就行了的。
“既然是开门立法，首先就应在公布征求意见稿的同时，公布流程和时间表，什么时段供研究，什么时段开放信息反馈，接受书面意见，组织几次座谈会、研讨会，什么时候公示和讨论期截止，进入审议和立法阶段，都应向社会和公众作明确交代。”王锡锌说，不仅如此，收集到的意见、建议都有哪些，座谈会、讨论会的内容和成果是什么，哪些意见、建议被吸收到法案修改稿中，对社会、舆论和公众关心的要点、热点，新法案将遵循怎样的处理原则等，都应当在开门立法中一一落实、体现。
在王锡锌看来，如果只是象征性地“把门儿开开”，却缺少这一系列的配套措施，开门立法、全社会参政议政就缺乏实际意义，看起来是“开门”了，实际上谁也不知道新法规、新条例究竟是集合众智而成，还是仍然“打闷包”；当然也不知道新法规、新条例什么时候通过，什么时候生效，也不知道哪些意见、建议被采纳，为什么被采纳。
事实上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在民主立法过程中存在的不足在国务院和地方人大的立法中普遍存在，已经严重影响了立法质量。对此，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有着清晰的表述，在论述依法治国面临的问题时，最重要的便是民主立法。《决定》尖锐指出：“有的法律法规未能全面客观反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”
一位政府法制机构的立法资深官员深有体会。他举了个例子比较典型：“一个有立法权的市要立一个关于机动车尾气污染防治的规章。在立法协调会上，相关部门开始都表示这个立法非常重要，坚决支持。在涉及由谁检测时，双方发生了争执，而且愈争愈烈，终于拍案翻脸。一个部门说：我们投入几十万引进的检测线，如果不让我们检测，我们的检测线不就白白浪费了吗？另一个更是红了眼：如果这项业务交给你们，我们下属单位那些人靠什么吃饭？”
山东省人民政府法制办公室研究中心张晓在对山东省多个地市的社会公众参与地方立法的情况进行调研后发现，公众无法有序参与立法，其中有一个很重要的因素，就是立法权与立法主体分离。这是由长久形成的地方立法模式——政府主导型决定的。
张晓举例说，就山东省地方立法而言，按照程序，从政府部门向有立法权的政府和人大提出立法申请，到政府和人大审查立项，纳入立法计划，再到法制机构对草案审查修改，协调有关部门会签，直到政府常务会或人大常委会审议通过……可以清晰看到，无论是政府规章还是地方性法规，从政府部门到政府常务会乃至人大常委会，步步走下来，立法基本是在体制内循环，是“官家”的独角戏。至于民意，偶尔跑个龙套，难觅踪影。
“开门立法”的有益尝试
面对社会公众参与立法渠道不畅，从中央到地方，各个部门大胆创新工作机制，纷纷向民众热情地打开大门，集中民情、民意、民智“开门立法”——2002年2月，初春的福建被来自省人大常委会的一则公告震动了！
这是一则向社会公开征集地方立法项目的公告。根据这则公告，任何单位或个人均可向省人大常委会提出地方立法项目建议，包括项目的名称、立法的必要性和可行性等。对社会各界反映强烈的热点和难点问题，将作为今后福建省地方立法项目选择的依据和参考。
就是这则公告，创造了“开门立法”的又一个飞跃：将“开门立法”的环节提早到“源头”。
从法律制定出草案后，再向全社会公布征求意见；到法律制定过程中，便采取多种多样的方式听取各方意见；再到如今的立法源头——就立法项目、法规草案向民众征集建议，立法者向民众打开立法大门的时间越来越早。
继福建后，安徽、云南、甘肃……开放“源头”的立法者越来越多。
有人感叹：以前的立法，从“点菜”到“烹饪”，都由立法者说了算；如今的立法，民众不但参与“烹饪”，而且还可以大大方方“点菜”了。
与此同时，“开门立法”的形式也在不断创新。
1999年8月30日，广东省人大城建环资委在新闻报刊上刊登了对《广东省建设工程招标投标管理条例》修订公开举行立法听证会的消息。来自建筑施工一线的经理、建筑工程系的教授等20人，怀着激动的心情参加了《广东省建设工程招标投标管理条例（修改草案）》的听证会。听证会上，大家对草案逐条品评，共发表意见和建议近百条。
会后，广东省人大常委会对本次立法听证会的内容及听证人的发言记录进行了研究整理，编写成共47页的听证报告书，作为审议条例修订草案的参阅资料提交给常委会会议。听证会上的意见，有不少被修订后的《广东省建设工程招标投标管理条例》采纳。
此后，武汉市人大常委会制定《武汉市外商投资企业管理条例》举行了立法听证会。随后上海、河北、浙江、湖南、天津、山西、四川等省级人大常委会也纷纷实行立法听证会制度。
为了进一步推动立法听证会制度“落地”，2001年，深圳市人大常委会通过了《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》。
山东省人大常委会通过了《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》。该规定指出：凡是对山东省老百姓切身利益有重大影响的地方性法规，都将进行立法听证，公民可报名参加，并可陈述观点。
立法前的调查和论证受到了高度重视，而法规出台后的实施效果如何，则很少被追究。这一问题也在全国很多地方悄然发生变化。
2003年，在对《安徽省流动人口计划生育工作管理实施办法》的测评中，安徽省政府法制办在进行实施情况的测评后，从实际出发，提出了取消育龄男性须办理婚育证明的制度，受到国家人口和计划生育委员会的认同。同时，他们提出的修改《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》的建议，也为省人大常委会所采纳，并列入了次年省人大常委会的立法实施类计划。
为提高政府立法质量，从2000年开始，安徽省政府法制办会同省政府有关部门，每年选择几件已施行一段时期的省政府规章实行“回头看”，进行实施效果情况的测评，形成制度化的“立法后评估”。
为此，厦门市出台了《厦门市规章立法后评估办法》，规定厦门市政府规章实施后要立法后评估，评估报告将作为修废规章的依据。地方规章优劣，要让老百姓说了算。通过群众测评、座谈、走访，作定性、定量后评估。群众基本满意而有缺陷的地方规章，融进民意进一步完善。群众不满意的地方规章，只有让它下课洗洗睡吧。确有必要立法，群众反感情绪严重，就要审视和调整立法宗旨，与“民意”接轨。
打开立法与民意的“玻璃门”
显然，立法部门已经深刻认识到公众参与立法的重要性、迫切性，且想方设法，上下求索。但是，一个在这头，一个在那头，对面相逢不相识。面对公众就像一扇玻璃门——明明看得见，就是难以进得去。构建有中国特色的民主立法模式，就必须充分重视和发挥公众参与的作用，努力突破形式大于内容的禁锢。西北大学法学院副教授代水平建议立法部门建立利益激励机制，提高公众参与意愿。他认为，民主立法体制的不断完善，不仅需要立法机关的努力构建，更需要有现代公民意识公众的积极参与。增强公众参与意愿除了提升其自身修养外，外在的良好环境也弥足关键。政府应积极引导公众，以微博微信等现代通信平台进行普法宣传教育以激发公众的参与意愿。此外，立法机关应给予一定的费用，以补偿公众参与立法付出的成本。如《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》第15条、16条规定，对参与立法的公众给予经费保障和表彰奖励。事实证明，这些举措能够促使公众在成本和收益之间进行理性选择，从而决定是否参与立法。
在代水平看来，推动公众积极参与立法实质上是“权利制约权力”的体现，以公众的参与权和知情权来约束立法机关的权力，想要使这一权力约束机制发挥作用，还应当完善公众参与意见的反馈机制。
他说，建立意见反馈机制可以让立法机关重视公众意见，对公众意见进行认真梳理并积极回应，只有这样,公众参与才是有效的参与，才能对实现科学民主立法产生实质性的影响。实际上，许多国家都有意见反馈机制，如美国的行政立法反馈机制。行政立法机关在立法过程中必须认真分析、梳理和总结民意。对同一意见做出总结后，应当对采纳理由或未被采纳理由做出统一解释，并于公告结束后8日内在行政机关网站上公布。我国《广州市规章制定公众参与办法》中有许多具体规定，如对公众意见的反馈时间、反馈方式、意见是否被采纳、意见未被采纳的原因等都有具体规定，这种公众意见反馈机制值得学习与借鉴。
为了提高社会公众有效参与立法，代水平特别建议培育组织化利益团体，提高公众参与能力，以引起立法机关的重视。在此过程中，可以考虑以智库的形式有序有效地参与立法协商。具体来讲，就是尝试“两条腿”走路: 一方面，赋予立法研究机构独立的法人地位，允许其有自己的办公场所、经费、章程，并能独立承担民事责任，依法登记后独立开展调查研究工作，逐步形成适合我国的立法智库; 另一方面，采取中国法学会近年来的新举措，专门针对某些重大立法问题，组建研究方阵。
张晓则撰文认为，实现立法公众有序参与意义重大，断不仅只是立法技术、立法方法层面的问题，而是涵盖立法精神、立法目的、立法原则、立法方向、立法内容等诸多方面的重大问题。
张晓建议要从以下三个方面实现突破：
一是提高思想认识是目前尤为迫切和关键的问题。立法机关应牢固树立群众观点，切实履行宗旨，不忘初心。全心全意为人民服务是我党的宗旨，群众路线是我党的生命线和根本的工作路线。群众工作本是我党起家和看家的本领，现在竟然在立法实践当中有些手生乃至失措，其中原委实在发人深省。应遏制“立法为官”的惯性冲动，唤醒并恪守“以民为本、立法为民”的立法理念，实现思想认识大提高、真突破。
二是切实强化立法机构在立法中的主导作用。立法机构应主导立项起草、主导立法调研、主导立法论证、主导组织协调、主导立法后评估，深入基层、深入群众，广泛听取各方意见，变部门“端菜”为群众“点菜”“评菜”。重要法规规章等“大菜”，应由立法机构亲自“操刀”组织起草，使立法逐步实现由政府部门主导向立法机构主导的转变，有效防止部门利益和地方保护主义法制化。
三是应建立健全相关制度，抓紧制定《公众有序参与立法工作实施细则》。目前关于公众有序参与立法，既无目标，也无标准；既缺乏思想上的共识，也缺乏切实可行、扎实有效的制度设计。应高度重视公众有序参与立法的制度建设，在立法前、立法中、立法后全过程，就参与主题、参与主体、参与范围、参与目标、参与程序、参与方法、参与结果披露及反馈协商、立法后效果评估等诸多方面，进行具体系统规定，以实现此项工作的规范化、制度化、常态化。同时，应注重发挥专业的社会调查在反映公众意愿中的独特作用。
目前，中国已经进入了一个“开门立法”的时代。立法部门在立法过程中的公众参与之门敞开有多大，能多大程度听取民意，关系到从“有法”到“良法”的转变，也关系到能否真正实现“以良法促进发展、保障善治”。