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本刊简介《公益诉讼之山东模式》专题报道之一
创一种公益诉讼试验田
四年多的时间，山东省检察机关走出了一条颇具特色的从试点改革到全面铺开的公益诉讼探索之路。
如今，已经到了收获的季节，截至目前，山东全省检察机关在履行职责中发现公益诉讼案件线索5070件，办理诉前程序案件4184件，提起公益诉讼案件384件。
同时，山东省检察机关积极更新办案理念、积极构筑良性关系、积极完善制度机制，已经形成了一套较为成熟的公益诉讼工作经验，在守护绿色山东的同时，也为其他地区公益诉讼制度的建设提供了借鉴和参考。
据报道，被确立为试点伊始，山东省检察机关就高度重视试点工作，将其作为“一把手”工作来抓。共确定青岛、烟台、潍坊、临沂、德州、聊城等6个市作为试点地区，并向省委、省人大、省政府、省政协专题报告。省领导作出重要批示，要求各部门、各地方都要积极支持和配合检察机关提起公益诉讼试点工作，争取获得最好的综合效果。
在两年的试点期间，山东省检察机关立足宪法定位，聚焦生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，共发现公益诉讼案件线索671件，通过检察建议等方式履行诉前程序599件，提起公益诉讼案件104件，6个试点市级院、68个基层院全部解决起诉空白，办案数量、质量和效果位居全国前列，圆满完成了试点工作任务。
2017年7月1日，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，检察机关公益诉讼工作全面铺开。
2017年7月28日，山东省检察机关全面开展公益诉讼工作会议在济南召开，山东省公益诉讼工作正式全面起动。
此后，山东省检察机关的公益诉讼工作再次迈上了一个新的台阶。
2019年4月，山东省检察院进行了内设机构改革，组建第八检察部作为承办公益诉讼检察业务的专门机构。
山东省检察院第八检察部主任、三级高级检察官周锦燕表示，目前，检察机关公益诉讼主要分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，二者所针对的违法主体、违法情形存在一定区别。民事公益诉讼，是检察机关在履行职责中，发现生态环境和资源保护、食品药品安全领域，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，督促法律规定的机关或者在全国范围内的媒体上公告，告知有关组织提起诉讼，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向法院提起诉讼。行政公益诉讼是检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
从开展试点至今，山东省检察机关积极适应新时代发展新要求，不断更新监督理念，坚持以理念变革引领公益诉讼工作创新发展。
目前，山东省检察机关通过深入探索形成的全面平衡充分发展理念、双赢多赢共赢理念、精准规范监督理念已经全面贯彻到了公益诉讼工作中。
据了解，全面平衡充分发展理念，是山东省检察机关在开展工作过程中，注重把握行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼之间的平衡，将办理行政公益诉讼案件作为主攻方向，以办理民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼为两翼补充；充分尊重行政权的运行规律，调动行政机关自我纠错、依法行政、维护公益的主动性和积极性，树立通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念，将诉前程序作为纠正违法的主要手段，将提起诉讼作为刚性保障；在最高检指导下，积极审慎办理公益诉讼新领域的案件，努力实现法律规定的案件领域和等外探索的全面发展。
而双赢多赢共赢理念，则指的是山东省检察机关始终坚持监督不是零和博弈，也不是高人一等。监督机关与被监督机关的目标都是为了维护公益，在办案中充分运用政治智慧、法律智慧和监督智慧开展工作，实现案件办理政治效果、法律效果和社会效果的统一。
除此之外，山东省检察机关在开展公益诉讼工作过程中还坚持精准规范监督理念，正确把握诉与不诉之间的关系，既不可不诉，又不可滥诉，不搞粗放式办案，严防为追求办案数量而办“凑数案”，不断提升监督的针对性、时效性和精准性。
山东省检察院专门研究制定《关于办理公益诉讼案件有关问题的参考意见（试行）》《关于严格执行公益诉讼案件层报审批程序的规定》等一系列精准办案监督规范，严格审批标准，规范审批程序。
在此理念的指引下，山东省检察机关为了保证公益诉讼工作的顺利开展，积极争取理解支持，与各级机关部门构建良性、互动、协作关系。
比如，山东省检察院积极争取党委、人大、政府的重视和支持，自觉向党委、人大、政府汇报工作开展情况、取得成效和存在困难，听取意见建议。山东省委、省政府将公益诉讼检察工作作为深入推进司法责任制改革、落实司法为民的一项重要举措来抓。省委书记、省人大常委会主任刘家义等领导作出重要批示。
2018年5月，由山东省委政法委牵头，省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅联合制定《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见（试行）》，就公益诉讼的立案、管辖、举证规则、法律适用、执行等问题，作出细化规定。
再比如注重机制建设。山东省检察机关建立和完善了与行政机关和审判机关的沟通协调机制，始终坚持监督与支持并重，在办案中注重与行政机关形成良性、互动、积极的工作关系，形成保护公益合力。与省财政厅、省生态环境厅、省法院等部门联合会签《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》。目前，山东省共有73个市县区检察院与相关行政机关、审判机关会签文件、纪要，完善沟通交流、协作配合、信息共享等机制。
在此过程中，山东省检察机关围绕省委省政府中心工作，加强公益诉讼与打好“三大攻坚战”、环保督查、生态环境损害赔偿制度等工作的衔接，深入开展环境保护领域公益诉讼攻坚行动、“守护海洋”“携手清四乱、保护母亲河”公益诉讼专项监督活动，助推“美丽山东”和“海洋强省”战略。
2017年，青岛市崂山区检察院开展了崂山风景区山体治理恢复专项检察监督行动，推动解决长达16年的崂山风景区采石坑治理问题。2018年8月，北京、安徽部分全国人大代表来鲁考察时，对该案给予高度评价，称：“山体修复是给采石坑打上‘绿色补丁’，功在当代、利在千秋。”
同时，山东省检察机关积极回应人民群众新期待，在事关食品药品安全等重大民生问题上不失声、不缺位、不越位。开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项活动，全省在食品安全领域共发现公益诉讼案件线索411件，立案385件，办理诉前程序案件453件，提起公益诉讼案件39件。
一项工作步入正轨乃至作出成绩，一套较为完善和成熟的运行机制必不可少。山东省检察机关在不断总结经验的基础上，坚持问题导向，针对办案中发现的公益诉讼部分案件线索发现渠道狭窄、检察建议刚性不足、公益损害整改难落地等问题，创新制度机制和方式方法，着力推动公益诉讼提质增效。
比如创新案件线索发现机制，山东省检察机关充分发动群众力量，不断拓宽案件线索发现渠道，提高案件线索发现精准度和成案率。全省三级院在“12309”检察服务中心全部设立公益诉讼举报受理窗口，济南、青岛等50多个市、县级检察机关自主研发公益诉讼信息平台、公益诉讼“随手拍”等微信小程序，实现案件线索实时上传和案件流程同步管理。枣庄滕州市院出台《公益诉讼案件线索举报奖励办法》，对群众举报的公益诉讼案件线索，经查证属实并履行完诉前程序后给予现金奖励。
再比如创新诉前会议制度，山东省检察机关为凝聚公益保护合力，增强诉前检察建议刚性，制定了《行政公益诉讼诉前会议实施办法（试行）》，邀请山东省人大代表、政协委员、群众代表、相关行政机关等共同参与违法行政行为的整改落实，确保国家利益和社会公共利益得到有效维护。
此外，山东省检察机关为确保公益修复效果，提升检察监督公信力，还积极探索建立第三方评估机制。比如在山东省检察院指导下，济南、青岛、淄博等地检察机关对行政机关诉前检察建议以及诉讼中行政机关、违法行为人的整改落实情况引入了第三方评估机制，通过邀请人大代表、政协委员、特约检察员及行业专家等对受损公益修复情况出具评估意见，确保受损公益得到有效修复。
2019年3月，最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列撰文表示，检察公益诉讼是一项年轻的制度,从两年试点到全面实施一年多来,无论是办案数量还是办案质效,都呈现快速发展和提升态势,体现了制度发展的蓬勃活力。下一步,我们将认真落实中央和最高检关于检察公益诉讼的部署要求,坚持以办案为中心,准确把握公益诉讼案件多发、稳升阶段的规律,促进办案的规范化、专业化和精准化,推动检察公益诉讼工作全面平衡充分发展。
在这种背景下，山东省检察机关公益诉讼工作更加值得期待。
如今，已经到了收获的季节，截至目前，山东全省检察机关在履行职责中发现公益诉讼案件线索5070件，办理诉前程序案件4184件，提起公益诉讼案件384件。
同时，山东省检察机关积极更新办案理念、积极构筑良性关系、积极完善制度机制，已经形成了一套较为成熟的公益诉讼工作经验，在守护绿色山东的同时，也为其他地区公益诉讼制度的建设提供了借鉴和参考。
从省份试点到全面铺开
2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，13个省份作为试点，开始为期两年的“公益诉讼试验田”工作，山东就是这13个省份之一。据报道，被确立为试点伊始，山东省检察机关就高度重视试点工作，将其作为“一把手”工作来抓。共确定青岛、烟台、潍坊、临沂、德州、聊城等6个市作为试点地区，并向省委、省人大、省政府、省政协专题报告。省领导作出重要批示，要求各部门、各地方都要积极支持和配合检察机关提起公益诉讼试点工作，争取获得最好的综合效果。
在两年的试点期间，山东省检察机关立足宪法定位，聚焦生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，共发现公益诉讼案件线索671件，通过检察建议等方式履行诉前程序599件，提起公益诉讼案件104件，6个试点市级院、68个基层院全部解决起诉空白，办案数量、质量和效果位居全国前列，圆满完成了试点工作任务。
2017年7月1日，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，检察机关公益诉讼工作全面铺开。
2017年7月28日，山东省检察机关全面开展公益诉讼工作会议在济南召开，山东省公益诉讼工作正式全面起动。
此后，山东省检察机关的公益诉讼工作再次迈上了一个新的台阶。
2019年4月，山东省检察院进行了内设机构改革，组建第八检察部作为承办公益诉讼检察业务的专门机构。
山东省检察院第八检察部主任、三级高级检察官周锦燕表示，目前，检察机关公益诉讼主要分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，二者所针对的违法主体、违法情形存在一定区别。民事公益诉讼，是检察机关在履行职责中，发现生态环境和资源保护、食品药品安全领域，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，督促法律规定的机关或者在全国范围内的媒体上公告，告知有关组织提起诉讼，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向法院提起诉讼。行政公益诉讼是检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
从理念先行到积极作为
改革探索，理念先行。从开展试点至今，山东省检察机关积极适应新时代发展新要求，不断更新监督理念，坚持以理念变革引领公益诉讼工作创新发展。
目前，山东省检察机关通过深入探索形成的全面平衡充分发展理念、双赢多赢共赢理念、精准规范监督理念已经全面贯彻到了公益诉讼工作中。
据了解，全面平衡充分发展理念，是山东省检察机关在开展工作过程中，注重把握行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼之间的平衡，将办理行政公益诉讼案件作为主攻方向，以办理民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼为两翼补充；充分尊重行政权的运行规律，调动行政机关自我纠错、依法行政、维护公益的主动性和积极性，树立通过诉前程序实现维护公益目的是司法最佳状态的理念，将诉前程序作为纠正违法的主要手段，将提起诉讼作为刚性保障；在最高检指导下，积极审慎办理公益诉讼新领域的案件，努力实现法律规定的案件领域和等外探索的全面发展。
而双赢多赢共赢理念，则指的是山东省检察机关始终坚持监督不是零和博弈，也不是高人一等。监督机关与被监督机关的目标都是为了维护公益，在办案中充分运用政治智慧、法律智慧和监督智慧开展工作，实现案件办理政治效果、法律效果和社会效果的统一。
除此之外，山东省检察机关在开展公益诉讼工作过程中还坚持精准规范监督理念，正确把握诉与不诉之间的关系，既不可不诉，又不可滥诉，不搞粗放式办案，严防为追求办案数量而办“凑数案”，不断提升监督的针对性、时效性和精准性。
山东省检察院专门研究制定《关于办理公益诉讼案件有关问题的参考意见（试行）》《关于严格执行公益诉讼案件层报审批程序的规定》等一系列精准办案监督规范，严格审批标准，规范审批程序。
在此理念的指引下，山东省检察机关为了保证公益诉讼工作的顺利开展，积极争取理解支持，与各级机关部门构建良性、互动、协作关系。
比如，山东省检察院积极争取党委、人大、政府的重视和支持，自觉向党委、人大、政府汇报工作开展情况、取得成效和存在困难，听取意见建议。山东省委、省政府将公益诉讼检察工作作为深入推进司法责任制改革、落实司法为民的一项重要举措来抓。省委书记、省人大常委会主任刘家义等领导作出重要批示。
2018年5月，由山东省委政法委牵头，省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅联合制定《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的意见（试行）》，就公益诉讼的立案、管辖、举证规则、法律适用、执行等问题，作出细化规定。
再比如注重机制建设。山东省检察机关建立和完善了与行政机关和审判机关的沟通协调机制，始终坚持监督与支持并重，在办案中注重与行政机关形成良性、互动、积极的工作关系，形成保护公益合力。与省财政厅、省生态环境厅、省法院等部门联合会签《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》。目前，山东省共有73个市县区检察院与相关行政机关、审判机关会签文件、纪要，完善沟通交流、协作配合、信息共享等机制。
从突出定位到完善机制
据了解，在此项工作开展过程中，山东省各级检察机关围绕大局精准发力，突出公益保护职能定位，牢牢把握公益诉讼保护国家利益和社会公共利益的价值取向，始终坚持与党委、政府中心工作同频共振，找准公益诉讼服务大局、保障民生的切入点和着力点，积极主动为党委政府排忧解难、为人民群众安居乐业提供司法保障。在此过程中，山东省检察机关围绕省委省政府中心工作，加强公益诉讼与打好“三大攻坚战”、环保督查、生态环境损害赔偿制度等工作的衔接，深入开展环境保护领域公益诉讼攻坚行动、“守护海洋”“携手清四乱、保护母亲河”公益诉讼专项监督活动，助推“美丽山东”和“海洋强省”战略。
2017年，青岛市崂山区检察院开展了崂山风景区山体治理恢复专项检察监督行动，推动解决长达16年的崂山风景区采石坑治理问题。2018年8月，北京、安徽部分全国人大代表来鲁考察时，对该案给予高度评价，称：“山体修复是给采石坑打上‘绿色补丁’，功在当代、利在千秋。”
同时，山东省检察机关积极回应人民群众新期待，在事关食品药品安全等重大民生问题上不失声、不缺位、不越位。开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项活动，全省在食品安全领域共发现公益诉讼案件线索411件，立案385件，办理诉前程序案件453件，提起公益诉讼案件39件。
一项工作步入正轨乃至作出成绩，一套较为完善和成熟的运行机制必不可少。山东省检察机关在不断总结经验的基础上，坚持问题导向，针对办案中发现的公益诉讼部分案件线索发现渠道狭窄、检察建议刚性不足、公益损害整改难落地等问题，创新制度机制和方式方法，着力推动公益诉讼提质增效。
比如创新案件线索发现机制，山东省检察机关充分发动群众力量，不断拓宽案件线索发现渠道，提高案件线索发现精准度和成案率。全省三级院在“12309”检察服务中心全部设立公益诉讼举报受理窗口，济南、青岛等50多个市、县级检察机关自主研发公益诉讼信息平台、公益诉讼“随手拍”等微信小程序，实现案件线索实时上传和案件流程同步管理。枣庄滕州市院出台《公益诉讼案件线索举报奖励办法》，对群众举报的公益诉讼案件线索，经查证属实并履行完诉前程序后给予现金奖励。
再比如创新诉前会议制度，山东省检察机关为凝聚公益保护合力，增强诉前检察建议刚性，制定了《行政公益诉讼诉前会议实施办法（试行）》，邀请山东省人大代表、政协委员、群众代表、相关行政机关等共同参与违法行政行为的整改落实，确保国家利益和社会公共利益得到有效维护。
此外，山东省检察机关为确保公益修复效果，提升检察监督公信力，还积极探索建立第三方评估机制。比如在山东省检察院指导下，济南、青岛、淄博等地检察机关对行政机关诉前检察建议以及诉讼中行政机关、违法行为人的整改落实情况引入了第三方评估机制，通过邀请人大代表、政协委员、特约检察员及行业专家等对受损公益修复情况出具评估意见，确保受损公益得到有效修复。
2019年3月，最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列撰文表示，检察公益诉讼是一项年轻的制度,从两年试点到全面实施一年多来,无论是办案数量还是办案质效,都呈现快速发展和提升态势,体现了制度发展的蓬勃活力。下一步,我们将认真落实中央和最高检关于检察公益诉讼的部署要求,坚持以办案为中心,准确把握公益诉讼案件多发、稳升阶段的规律,促进办案的规范化、专业化和精准化,推动检察公益诉讼工作全面平衡充分发展。
在这种背景下，山东省检察机关公益诉讼工作更加值得期待。