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本刊简介全国首例 “农民告县长”案27年再回首
1988年8月25日，浙江省温州市中级人民法院在苍南县审理农民包郑照一家状告苍南县人民政府强制拆房案，61岁的原告、农民包郑照与被告、苍南县人民政府县长黄德余均出庭，因而被媒体称作为“中国首例农民告县长”或者“中国首例民告官”案件。
苍南县巴曹镇里有一道建于宋代的拦海防浪古堤。由于海潮的外移和“文革”之初天下大乱，堤坝也就无人管理，当时缺地缺房的农民看到堤坝宽阔平坦，开始在坝上建房。坝上盖房可省去地基的费用。只要有一人带头，就会有人随后。这样，先后陆续有近200户人家在坝上建房，防海堤成了一条繁华的巴曹街，这里的住户都有街道编号（巴曹街XX号）。多年来也没有什么部门干涉过此事，所以人们在此安居乐业，相安无事。包家是其中的一家，3间3层楼房建于1985年。此房建造前还得到所在村和镇政府的批准，建造后又领到了县政府颁发的房产证。
1987年7月，苍南县根据水电部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》的精神，对坝上部分影响到大坝防洪的违章建筑进行清除。当动员到包家拆房时，发生了争执。包家认为在坝上建房非他一家，而且他建房是经过政府审批的。而县政府认为包家房子是违章建筑。在普遍动员自拆无效时，县领导带着300多人强行清除，并将包家的房子炸了一部分。
包郑照不服，从1987年7月开始，他多次向县人民法院、市中级人民法院提出起诉，状告县政府违法拆房，均未能如愿。直到1988年3月，浙江省高级人民法院下文过问此事，温州市中级人民法院受理了此案。
在庭审中，原告包郑照提出：1、他建房所在的防洪坝几十年来由于海潮外移已失去防洪功能，而且防洪坝（巴曹堤）早已演变成“巴曹街”；2、他建房是经过所在村和镇政府的批准，而这是农村建房的普遍程序；3、房屋建造后又领到了县政府颁发的房产证，而且他们一家一直“合法性”地居住着；4、县政府炸毁其房屋是违法的，要求法院确认县政府行为违法并予赔偿。而被告苍南县政府答辩道：1、由于原告房屋不是建筑在一般土地上，而是建筑在防洪设施上，这类房屋的审批除村委会和镇政府审批外，还必须报水利部门批准；2、现在原告的建房虽经村委会和镇政府审批，但未经县级水利部门审批，因而属于违法建筑；3、镇政府审批，属于越权审批。越权审批无效，所建房屋应按违章建筑处理。包郑照又提出：1、巴曹堤（巴曹街）上的建房多少年来都是同样的审批程序，从未有经水利部门审批一说；2、当年申请建房的《申请表》（政府机关制）上，也无水利部门的审批栏目。
庭审一直到当晚10时20分才结束。1988年8月29日，一审法院即温州市中级人民法院作出了一审判决。判决认定包郑照等所建房屋违反国务院水利电力部、浙江省人民政府关于保护水利设施、严禁毁堤建房的有关规定，是违章建筑。苍南县人民政府强行拆除其违章建造的部分房屋是合法的。依照水利电力部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》等行政法规，驳回原告包郑照等人的诉讼请求。
包郑照和儿子包松村等对温州市中级人民法院的一审判决不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院在温州市公开审理此案，并于1988年l2月26日作出“驳回上诉、维持原判”的终审判决，宣判了包郑照等人败诉。
为了纪念这一诉讼，包郑照的一位孙子（包松村儿子）1990年出生时取名为“包诉讼”。
此案发生于《中华人民共和国行政诉讼法》制定颁布（1989年4月4日）的前一年，是人民法院用民事诉讼程序审理行政案件的一个特别司法事例。由于原告是农民，被告是县政府，并且县长在一二审中亲自出庭，被当时全国几百家媒体称作为“中国首例民告官”和“中国首例农民告县长”案件，影响颇大。此案发生于民营经济发达、公民维权意识较强的浙江省温州市农村，其诉讼过程的意义远远超过了诉讼结果。尽管该案的判决结果和判决理由存有各种评说，特别由此引起了许多行政法理论的探讨，如在行政机关越权审批条件下，相对人的行为是否还构成违法，行政机关之间是否存在连带责任。但它更大的意义在于：它反映了中国公民对诉讼制度的普遍呼唤，催生了中国《行政诉讼法》的及时出台。
本人作为本案的原告一方的二审代理人之一，参加了该案的诉讼活动。基于对本案实际情况的了解，我想讲讲本案后续的两个法治问题。
第一，政府的越权审批是否可以认定老百姓违法？本案的一个情节是，原告建房是经过村委会和镇政府审批的，而当地农民建房都是这样的程序。但政府答辩说，原告是在防洪设施上建房，只经村委会和镇政府审批不够，还须经县级水利部门审批。法院也认定，镇政府审批，属于越权审批；越权审批无效，所建房屋应按违章建筑处理。这里一个事实上的问题是：原告建房的申请表中的审批栏目中，只有村委会和镇政府的审批栏目，没有水利部门的审批栏目；况且，也无任何人告诉他经镇政府审批后去找县水利部门审批，事实上当地巴曹堤（巴曹街）上几百户的建房都没有被要求过经水利部门审批。所以，作这样的事实认定，会让哪个百姓服气？另外，一个法律上的问题是：即便属于政府机关越权审批，也不应当属于建房申请人的违法。正确的做法应当是：越权审批无效，所建房屋应当恢复原状；但申请人无任何违法，除非是骗取批准；这样就不应当通过对原告的处罚程序，而应当通过对政府行为的纠错程序来拆除所建房屋；政府机关应当另行安排土地让原告建房，由此产生的损失均由越权审批的政府机关赔偿。原来的做法如同“政府机关生病，但由老百姓吃药”，这不符合法治精神。
第二，经过这个诉讼后，原告的房子在政府的默认下修建了回去；巴曹街（堤）上几百户房屋建筑没有一户被拆。20多年后的今天，我重游了苍南县的巴曹街，发现那边的建筑“涛声依旧”。早知今日，何必当初呢？如果巴曹街（堤）作为海堤上的建房是违法的，那么为什么当时只处罚包郑照一家？如果可以默认或者转换为合法（通过补办手续等），那么当年为何如此兴师动众地对包家进行处罚？这可能也是“全面立法、普遍违法、选择执法”的一个例子。
这个案件如果移到“全面推进依法治国”背景下的今天来审理，人民法院又会如何对待呢？
苍南县巴曹镇里有一道建于宋代的拦海防浪古堤。由于海潮的外移和“文革”之初天下大乱，堤坝也就无人管理，当时缺地缺房的农民看到堤坝宽阔平坦，开始在坝上建房。坝上盖房可省去地基的费用。只要有一人带头，就会有人随后。这样，先后陆续有近200户人家在坝上建房，防海堤成了一条繁华的巴曹街，这里的住户都有街道编号（巴曹街XX号）。多年来也没有什么部门干涉过此事，所以人们在此安居乐业，相安无事。包家是其中的一家，3间3层楼房建于1985年。此房建造前还得到所在村和镇政府的批准，建造后又领到了县政府颁发的房产证。
1987年7月，苍南县根据水电部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》的精神，对坝上部分影响到大坝防洪的违章建筑进行清除。当动员到包家拆房时，发生了争执。包家认为在坝上建房非他一家，而且他建房是经过政府审批的。而县政府认为包家房子是违章建筑。在普遍动员自拆无效时，县领导带着300多人强行清除，并将包家的房子炸了一部分。
包郑照不服，从1987年7月开始，他多次向县人民法院、市中级人民法院提出起诉，状告县政府违法拆房，均未能如愿。直到1988年3月，浙江省高级人民法院下文过问此事，温州市中级人民法院受理了此案。
在庭审中，原告包郑照提出：1、他建房所在的防洪坝几十年来由于海潮外移已失去防洪功能，而且防洪坝（巴曹堤）早已演变成“巴曹街”；2、他建房是经过所在村和镇政府的批准，而这是农村建房的普遍程序；3、房屋建造后又领到了县政府颁发的房产证，而且他们一家一直“合法性”地居住着；4、县政府炸毁其房屋是违法的，要求法院确认县政府行为违法并予赔偿。而被告苍南县政府答辩道：1、由于原告房屋不是建筑在一般土地上，而是建筑在防洪设施上，这类房屋的审批除村委会和镇政府审批外，还必须报水利部门批准；2、现在原告的建房虽经村委会和镇政府审批，但未经县级水利部门审批，因而属于违法建筑；3、镇政府审批，属于越权审批。越权审批无效，所建房屋应按违章建筑处理。包郑照又提出：1、巴曹堤（巴曹街）上的建房多少年来都是同样的审批程序，从未有经水利部门审批一说；2、当年申请建房的《申请表》（政府机关制）上，也无水利部门的审批栏目。
庭审一直到当晚10时20分才结束。1988年8月29日，一审法院即温州市中级人民法院作出了一审判决。判决认定包郑照等所建房屋违反国务院水利电力部、浙江省人民政府关于保护水利设施、严禁毁堤建房的有关规定，是违章建筑。苍南县人民政府强行拆除其违章建造的部分房屋是合法的。依照水利电力部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍，保障防洪安全的紧急通知》等行政法规，驳回原告包郑照等人的诉讼请求。
包郑照和儿子包松村等对温州市中级人民法院的一审判决不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院在温州市公开审理此案，并于1988年l2月26日作出“驳回上诉、维持原判”的终审判决，宣判了包郑照等人败诉。
为了纪念这一诉讼，包郑照的一位孙子（包松村儿子）1990年出生时取名为“包诉讼”。
此案发生于《中华人民共和国行政诉讼法》制定颁布（1989年4月4日）的前一年，是人民法院用民事诉讼程序审理行政案件的一个特别司法事例。由于原告是农民，被告是县政府，并且县长在一二审中亲自出庭，被当时全国几百家媒体称作为“中国首例民告官”和“中国首例农民告县长”案件，影响颇大。此案发生于民营经济发达、公民维权意识较强的浙江省温州市农村，其诉讼过程的意义远远超过了诉讼结果。尽管该案的判决结果和判决理由存有各种评说，特别由此引起了许多行政法理论的探讨，如在行政机关越权审批条件下，相对人的行为是否还构成违法，行政机关之间是否存在连带责任。但它更大的意义在于：它反映了中国公民对诉讼制度的普遍呼唤，催生了中国《行政诉讼法》的及时出台。
本人作为本案的原告一方的二审代理人之一，参加了该案的诉讼活动。基于对本案实际情况的了解，我想讲讲本案后续的两个法治问题。
第一，政府的越权审批是否可以认定老百姓违法？本案的一个情节是，原告建房是经过村委会和镇政府审批的，而当地农民建房都是这样的程序。但政府答辩说，原告是在防洪设施上建房，只经村委会和镇政府审批不够，还须经县级水利部门审批。法院也认定，镇政府审批，属于越权审批；越权审批无效，所建房屋应按违章建筑处理。这里一个事实上的问题是：原告建房的申请表中的审批栏目中，只有村委会和镇政府的审批栏目，没有水利部门的审批栏目；况且，也无任何人告诉他经镇政府审批后去找县水利部门审批，事实上当地巴曹堤（巴曹街）上几百户的建房都没有被要求过经水利部门审批。所以，作这样的事实认定，会让哪个百姓服气？另外，一个法律上的问题是：即便属于政府机关越权审批，也不应当属于建房申请人的违法。正确的做法应当是：越权审批无效，所建房屋应当恢复原状；但申请人无任何违法，除非是骗取批准；这样就不应当通过对原告的处罚程序，而应当通过对政府行为的纠错程序来拆除所建房屋；政府机关应当另行安排土地让原告建房，由此产生的损失均由越权审批的政府机关赔偿。原来的做法如同“政府机关生病，但由老百姓吃药”，这不符合法治精神。
第二，经过这个诉讼后，原告的房子在政府的默认下修建了回去；巴曹街（堤）上几百户房屋建筑没有一户被拆。20多年后的今天，我重游了苍南县的巴曹街，发现那边的建筑“涛声依旧”。早知今日，何必当初呢？如果巴曹街（堤）作为海堤上的建房是违法的，那么为什么当时只处罚包郑照一家？如果可以默认或者转换为合法（通过补办手续等），那么当年为何如此兴师动众地对包家进行处罚？这可能也是“全面立法、普遍违法、选择执法”的一个例子。
这个案件如果移到“全面推进依法治国”背景下的今天来审理，人民法院又会如何对待呢？
责任编辑：侯兆晓