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本刊简介《修法，保卫蓝天》专题报道之四
要应急，更要治本
“应急”为何失灵
从2012年起，雾霾天气不断加剧民众焦虑的同时，也倒逼一些地方政府开始发布预警信息，采取企业限产停产等应急措施。2013年9月“大气十条”出台后，明确要求地方政府加强重污染天气监测预警应急体系。自此，以不同颜色标示的污染天气预警信息，成了诸多城市百姓必不可少的“生活指南”。但最初，一些地方似乎并未意识到危机的紧迫性。典型的一例是，2013年12月，严重雾霾袭击此前很少光顾的南方，南京为此启动应急预案，中小学全线停课。而同遭雾霾围城的上海、杭州却未采取相应措施，激起两地学生家长一片指责声浪。压力之下，杭州不得不紧急提速，由市长办公会议原则通过应急预案。
应急预案的执行，也存在预警迟滞、应急不力等现象。在一些城市，当家长接到停课通知时，孩子已经进入学校上课。2014年10月京津冀遭遇严重雾霾时，环保部对河北多个城市的督查也发现，许多应急措施并未真正落实，比如在邯郸市，应急响应区域仅仅局限于主城区。
作为一项新生机制，其磨合过程也出现了部门联动混乱等问题。比如南京市教育局曾经发布中小学停课的应急措施，而当地环保局并不知情。更难堪的是天津市发生的“乌龙”事件，2013年12月22日晚上，该市环保局向市民发出重污染天气预警，明确要求从23日零点起尾号为3和8的机动车限行，但4个小时不到，市民们又接到市交管局的信息通知，言明限号措施暂不执行。官方信息互相“打架”，令市民不知何去何从。
真正困难的抉择在于，一些强硬的应急措施牵涉到诸多利益冲突，中小学停课引起的教学进度被打乱，单双号限行造成的市民出行困难抱怨，限产停产导致的企业效益损失，乃至城市可能因此“停摆”的效应，都使一些地方在民生权益和现实考量之间犹豫不决，以致应急预案执行偏软，甚至形同虚设。
早在2012年10月，北京市就出台了重污染天气的暂行应急方案；2013年10月，又在此基础上开始试行新版应急预案，其中明确规定，当预测未来三天持续出现严重污染时，将发布最高级别的红色预警，采取停课停产、单双号限行等应急措施。但一年多来，尽管北京屡遭雾霾重创，却从未拉响过红色预警，各方疑问因此从未消退。2014年2月“霾伏”京城时，就有环保组织发问：“已经是天天爆表的节奏了，怎么还停留在橙色预警？”APEC会议前夕，又有舆论质疑：“APEC能停课，严重雾霾天为何不停课？”
事实上，自发的“反抗”已经出现。2014年2月24日，在经历数日雾霾橙色警报后，北大附中初中部宣布次日停课一天。海淀区教委随即要求其恢复上课，但该校继续停课一天。这一“违令”之举，赢得舆论和网民一片喝彩，认为充分体现了对孩子健康的关爱。更有政协委员追问：“北京市有关红色预警的规定，自己做到了吗？”
据环保部统计，截至2014年12月，全国已有20个省区市、近三分之二的地级市编制了应急预案，共发布200多次重污染天气预警并采取响应措施。但环保部同时指出，仍有部分空气质量不达标的城市没有编制应急预案，部分预案定位不准、体系不健全、针对性和可操作性不强。
应急措施执行不力的又一个重要原因是，大部分应急预案缺乏立法支持。在南京，就曾有企业拒不执行限产令，而有关部门亦无可奈何。
正因此，填补这一制度空白，是此次大气污染防治法修改的一大重点。修法草案为此增设“重污染天气应对”一章，对重污染天气的监测预警、应急响应、应急措施等作出一系列规定。
这一修法突破，无疑将对各地产生极大的推动和保障效应。不过，大气法更多提供的是授权性的制度框架，预警应急所面临的种种现实难题，比如如何合理平衡应急措施与现实利益的矛盾冲突，如何根据本地污染源状况设计出有侧重的应急措施，如何避免简单化的减排措施“一刀切”现象，等等，都还有待各地编修应急预案时寻找到更具体可行的答案。
环保诉求与经济发展的纠结
与应对重污染天气的紧急行动相比，更为重要的是寻找防治污染的治本之路。以雾霾为代表的大气污染危机，说到底是粗放式经济发展、不合理产业结构长期积累并集中暴露的恶果。最近十多年来，我国GDP规模翻了两番以上，但环境污染也进入了历史上最严重的时期。据2012年的统计，我国GDP不到世界总量的12%，却消耗了世界一半以上的钢材、水泥和煤炭，单位GDP排污强度约是发达国家的三四倍。另一方面，我国高耗能、高污染产业大多集中在中东部地区，而这些经济活跃地带恰恰也是雾霾重灾区。
雾霾所暴露的“生态赤字”警示中国，“先污染后治理”的老路已经走到尽头，扭转经济发展模式，实现经济升级转型，以根治大气污染等环境灾难，已到了刻不容缓的地步。
这样的治本理念，也必然体现于此次大气法的修改，修法草案所确立的诸多制度，比如引导能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺、设备等等，无不体现了建立长效治理机制的努力。
然而强烈的环保愿望，并不意味着现实的治理措施能够过于浪漫主义。大气法修改所面临的纠结是，一些强硬的制度如果不推进，根本无法解决当下的污染危机，因此该确立的必须确立，但如果一些制度设计走的太远，也可能引发经济发展停滞甚至倒退的风险。如何合理平衡环保诉求和经济发展之间的矛盾，从中找到一条兼顾之路，是污染防治、也是立法设计无法回避的重大问题。
事实上，雾霾治理对经济增速的影响，已经进入经济学界的分析框架。有专家测算，“大气十条”的实施，将使钢铁、水泥、焦炭行业的GDP分别损失812亿元、167亿元和142亿元。而随着经济增速的放缓和清洁能源的推行，煤炭的黄金十年也已终结。
但从另外一个角度，雾霾治理也是中国经济的“去泡沫化”，并倒逼环保产业成为经济增长的新引擎。据测算，“大气十条”的实施，可以拉动GDP增长2.39万亿元，其中与此有关的环保产业产值增长就可达1万亿元以上。
不过这一乐观的前景，需要足够时间才能完成转身，其间无法忽视的却是阵痛的代价。
以河北为例，长期失衡的产业结构，导致其必须承担极为艰巨的治理任务。因大力压减钢铁、水泥、玻璃、煤炭等支柱产业的产能，2014年上半年，河北GDP增速大幅下降至5.8%，位居全国倒数第二。对此，河北主政官员的心情十分复杂，一方面被“雾霾大省”这顶帽子压得抬不起头，另一方面又担心，糟糕的GDP成绩单“如何向明年的人代会交代。”
产业调整不仅会让政府“钱袋”与企业效益伤筋动骨，还牵扯无数职工的饭碗。国务院确定5年内全国压缩8000万吨钢铁产能，分配到河北的指标是6000万吨，其中依煤而建、因钢而兴的唐山市就须承担4000万吨，意味着当地三分之一的钢铁产能将出局，由此直接影响钢铁行业职工6万人，并间接影响相关产业30万人的就业。
唐山只是河北乃至全国的一个缩影，可以说，每一个辉煌的治理数据背后，都包含着千万家庭的牺牲。如何应对失业潮以及由此带来的社会稳定等问题，令地方政府面临巨大压力。而在“壮士断腕”之后，因技术、资金、人员素质等因素，产业转型、企业重生、人员消化的道路并不好走。
另一方面，河北沉重的治理负担，固然是对自身的环境欠债负责，客观上也是为京津冀的区域治理作贡献。政治压力固然能推动联防联治，创造出“会议蓝天”的奇迹，但如果缺乏补偿机制，治理成果仅仅成为受益地区的福利，而不顾及付出“牺牲”的地区，并不能从根本上消除利益冲突，也难以形成长效的治理合力。
值得借鉴的是一些发达国家的立法经验。以美国为例，从上世纪50年代起，为了应对环境治理中的利益矛盾，美国出台了《通商改革法》《贸易扩大法》等法律，对企业转型和劳动力转移提供援助，并提高全社会的福利水平。
而综观目前的大气法修法草案，相对于较为清晰的禁止性条款，引导经济转型的制度设计并不充分，且大多采用“鼓励”之类的原则表述，甚少实质举措。正因此，将激励性经济政策进一步法制化，对环境友好型产业、守法企业提供更明确的法律扶持，并引入生态补偿等市场化机制，应是改进修法草案的重点方向。
雾霾不尽，立法无穷
事实上，发达国家在工业化高速发展期，也都经历过雾霾集中爆发的痛苦。迄今为止世界八大污染公害事件中，大气污染就占了五起。而在与污染的战争中，立法成为最关键的武器。率先点燃工业革命的英国，也是大气污染的最早受害者。1952年12月发生的“伦敦烟雾事件”，令10万人患上各类呼吸道疾病，夺走1.2万多人的生命。惨痛的教训使英国幡然醒悟，1956年，英国出台了世界上第一部防治大气污染的《空气清洁法案》，其后数十年，英国对该法和相关法律不断改进，最终改善了空气质量。再以美国为例，自上世纪40年代起，急剧增长的工业发展和能源消耗，导致多个城市深受空气污染之害，1952年和1955年在洛杉矶发生的两次光化学烟雾事件，令800多名老人不幸离世，由此也促使美国走上了以法治污的救赎之路，其中最具标志意义的是1963年出台的《清洁空气法》，最终实现了经济和环境的协同发展。
完善法制，也是我国治理大气污染的路径选择，此次大气法修改即为明证。但是与发达国家数十年的立法积累相比，我国大气法还存在过于原则、执行性差等巨大差距。大气法修法草案仅有两万多字，而美国《清洁空气法》有60多万字，各种标准、措施一应俱全，尽管其中有立法模式不同的原因，但其立法技术仍然值得学习，比如，美国1990年通过的《清洁空气法》修正案，对189种有毒污染物制定了新的控制标准，其精细化程度令人惊叹。
差异还体现在环境标准的落后，尽管我国2013年起已开始推行新版空气质量标准，但该标准仅是世界卫生组织推荐的空气质量标准第一阶段过渡值，距其划定的指导值尚有很大距离。从保护公众健康和大气环境的长远考虑，理应不断更新提高。
尤其是，目前我国大气污染防治法的立足点，仍然较多侧重于末端治理。环保学界的一个强烈呼声是，应当借鉴发达国家的立法理念，制定中国版的清洁空气法。这并非法律名称的简单改变，而是立法目标的重新设定，从末端治理全面转向前端控制，由低层次的大气污染防治彻底变为高水平的清洁空气供应。
这样的立法愿景，或许还将受制于诸多现实的利益冲突，但重要的是，应当确立迈向更美好法律的决心。事实上，发达国家的立法也经历了同样的观念洗礼。美国将PM2.5列入国家标准后十多年间，环保组织批评政府执法不力，企业则抱怨经济利益受损，然而正是经历一系列诉讼，逐渐达成了公众利益至上的共识。正如一位美国环保官员所言：“环保总署制定的标准，是基于科学事实，是为了保护全体美国人民的健康，而不必看着哪个公司的财务报表行事。”
头顶蓝天白云，呼吸纯净空气，是全社会的共同愿望。然而治理污染、驱逐雾霾并非一蹴而就，发达国家为此耗费了30年至50年，而我国至少需要20年至30年。但正是在这样一场漫长的生态战争中，将见证观念的变革、责任的觉醒、道德的重建，也将见证法律的成长！