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本刊简介《修法，保卫蓝天》专题报道之三
重筑责任防线
都是GDP惹的祸
谁该挑起治霾的重担？谁应肩起防污的使命？是大气污染防治的核心问题。理应提供公共服务的各级政府，无疑是义不容辞的第一责任人。然而现实恰恰是，在许多地方，牺牲长远环保利益的产业规划盲目出台，支付巨大环境代价的污染项目一路绿灯，在一根叫“GDP”的指挥棒的驱使下，地方政府沦为环境污染的推手。
典型的例证是，钢铁业是河北第一大产业，也是导致京津冀屡陷雾霾重围的一大祸首，但2013年的调查却显示，河北3.1亿吨钢铁产能中，就有两亿吨属于违法上马，多数根本没有任何环评手续。其背后隐藏的，正是地方保护、监管失灵乃至官商勾结的顽疾。
GDP唯上的政绩考量，也令环保监管大打折扣。由于污染大户往往也是当地的利税、就业大户，一些地方政府执行环保政策的态度十分暧昧，不仅招商引资时推行减征排污费、简化环评审批等“土政策”，还甘愿充当违规排污企业的保护伞，在一些地方，甚至设立“企业宁静期”“挂牌保护”等门槛，阻扰环保执法。
治霾的高压态势下，一些地方还出现了应付中央政策的“软执行”。比如，仅仅关停对当地利税影响不大的小企业，看似数量可观，实质治理效果有限。再比如，对国家要求限期执行的环保新政策，擅自设定“缓冲期”，纵容落后企业免遭淘汰；甚至，因担心空气质量太差影响“官帽”，监测数据造假也成了一些地方政府的“潜规则”。
对基层环保部门而言，现实的尴尬在于，既要听从当地政府，其环保职责又常常与政府的政绩追求相冲突，因而只能在夹缝中艰难履职。在许多地方，环保部门虽然名义上拥有环评、监管等职权，但其弱势地位却无力阻止污染项目的通行。
环保执法的困局还在于，由于大气污染源点多面广，而基层监管能力又严重不足，导致调查难、取证难、查处难现象极为突出。据环保部2013年的统计，大气污染类在举报案件中高达73%，但在全年查处案件中仅占12%。执法之难，由此可见一斑。
与此同时，现行执法体制的设计，也导致了职责不明、多头监管的弊端。现行大气污染防治法规定的52项管理职能中，明确管理部门的有32项，环保部门行使监管权的仅有17项，而扬尘、恶臭等20项则没有明确管理部门。此外，部分管理职能还存在交叉，典型者如机动者的管理，就涉及环保、公安、工业、交通、质检等13个部门，看似阵容庞大，却难以协调合力。
基于这样的现实，强化政府责任成为制度设计的必然导向。2013年9月出台的“大气十条”强调，地方政府是大气污染防治的责任主体。次年5月开始试行的相关考核办法，标志着史上最严格的大气环境管理责任与考核制度正式确立。
在立法层面，以往环境立法的一个重大缺陷是，仅仅侧重于企业责任，政府责任却过于简约，尤其是缺失对政府的环境考核和问责机制，这是环境问题日趋严重的一个重要根源。2014年4月修订的环境保护法，首次将环保目标纳入政府考核内容。此次大气法修改也必然引入这一立法突破，修法草案明确规定，建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对地方政府及有关部门进行考核。并要求空气质量不达标的城市编制限期达标规划，采取措施限期达标。
不过综观目前的修法草案，对考核不合格或不达标地方的责任追究，还仅仅停留在“要求整改”之类的行政约束，而缺乏刚性的处罚手段，因而有必要进一步细化法律责任、加强追责力度，直至引入责任官员引咎辞职等严厉机制。而在另一个方向，改革现行的环保管理体制，以打破地方保护主义的掣肘，也应当尽快提上议事日程。
从更深的层面而言，环保目标责任制和考核评价制的确立，也为官员选拔、晋升机制的深度改革奠定了基础，进而促使官员的位子、利益与“污染型政绩”彻底脱钩，真正跳出GDP的陷阱，实现绿色政绩观的历史性转型。
低成本制造的违法选择
作为最重要的环保义务主体，企业社会责任防线的脆弱，呈现了大气污染防治令人揪心的又一个侧面。2014年，全国人大常委会的大气法执法检查报告指出：一些企业治污设施落后，难以达标排放；部分企业治污设施不正常运行，采取“一来就停，一走就排”“昼停夜排”、瞒报虚报监测数据等方式应付和逃避执法监管。
强制推行的环保政策，或许能迫使企业投资购置治污设施，但真正的困难在于，如何能保证这些设施真正运转，而不致沦为应付检查的工具。在“开机欢迎，关机欢送”的恶性循环中，一些企业和执法部门之间的博弈似乎永无止境。即使在治霾风声日紧之际，仍有企业敢于顶风而上。2013年3月，环保部华北督查中心对河北钢铁业的调查就显示，60%的钢铁企业存在环保违规现象，七成除尘设施运行不正常。
问题的症结就在于，违法成本远远低于守法成本！
根据现行大气法的规定，不正常使用或擅自闲置治污设施的，最高罚款仅为5万元；超标排污的，最高罚款仅为10万元。相较之下，治污设施不仅安装成本巨大，而且每年的运行成本也极为高昂。以钢铁行业为例，治污设施的运行费用每吨超过百元，如果关停设施，一个中等规模的钢铁企业每年可节省数千万元。而一旦被查处，不过罚款数万元。这就必然诱发所谓的“经济人理性选择”，宁愿“花钱买排污”，也不愿开动治污设施，成了高污行业的普遍现象。有的企业甚至每年设立上百万元的专项基金，用来应付罚款。
不时见诸媒体的执法案例，虽然常常冠以“铁腕治污”之类的标题，但区区10万元甚至数万元的罚款额，却又充满了反讽的味道。而据环保部环境行政处罚办理系统的统计，2012年至2014年9月，全国大气环境违法处罚案件达9110件，处罚金额共计3.05亿元，平均每起案件仅罚款3.11万元，远远低于治污设施的运行费用。一位环保官员因此感叹：“3万元，对一个大企业来说还叫钱吗？”
即便是造成了大气污染事故，现行大气法规定的最高罚款也只是50万元，与污染事故所造成的巨大损害相比，根本不足以补偿，也不具有起码的威慑力。
违法冲动难以阻止的现实证明，要摆脱大气环境监管的困局，就必须强化法律责任、明晰企业义务、抬高违法成本、扭转处罚偏软，这是社会各界持续多年的呼声，也是此次大气法修改的一大焦点。为此，修法草案针对无证、超标、超总量、监测数据作假等污染违法行为，规定了没收违法产品和违法所得、处以罚款、责令停产整治、行政拘留以及责令停业、关闭等行政处罚。其中的一大亮点是，大幅提高了对各类违法行为的罚款上限，比如，未经批准闲置防治设施的，最高罚款由原来的5万元提高至20万元；超标排污的，原来的罚款上限10万元变成了“起步价”，最高罚款则增至100万元；而以偷排、伪造数据等逃避监管的方式排污的，最高同样可罚款100万元。
对于造成大气污染事故的，修法草案取消了50万元的罚款上限，改为按损失倍数计算罚款，明确规定，对造成一般或较大大气污染事故的，按照直接损失的1倍以上3倍以下计罚；造成重大或特大大气污染事故的，按照直接损失的3倍以上5倍以下计罚。修法草案同时规定，对直接责任人员可以处上一年度从本单位取得收入50%以下的罚款。既罚单位又罚个人的“双罚制”的确立，意味着未来不仅将出现严罚大气污染事故的“天价罚单”，那些任意践踏环保道德底线的个体也将付出应有的代价。
更大的突破是，修法草案引入并细化了新环境保护法所确立的“按日计罚”制度，明确规定超标排污等四类受到罚款处罚后仍拒不改正的违法行为，按照原处罚数额按日连续处罚。对于那些屡查不改、“惯性”违法的企业而言，其制约作用不言而喻。
不过，正如一些人士所担忧的，目前修法草案所设定的一些罚款上限依然偏低，不足以彻底解决违法成本低的痼疾。正因此，大气法修法有必要进一步突破处罚力度的“天花板”，更清晰地释放重典治污的信号。同时，也应当更多考虑对守法企业的激励机制，只有让违法者得不偿失、守法者有利可图，企业环保责任的防线才会真正坚固，并且恒久。
从知情权到公民责任
与政府责任、企业义务相比，公众参与和公民责任构筑的，是阻击雾霾、防治污染的社会防线。公众参与的前提是知情权，PM2.5的成名史堪称其中典范。尽管上海、北京等地早就开始了PM2.5监测，但出于“蓝天政绩”等因素的考虑，曾长期处于“内部研究”的保密状态。2011年入冬后，随着多地遭遇灰霾袭击，美国驻华使领馆发布的PM2.5监测数据经一些网络名人传播后，终于使普通公民从不知晓的PM2.5，成为举国热议的公共话题。其后，多地市民要求环保部门公开PM2.5监测数据，虽屡遭拒绝，但舆论、公众的追问并未止步，一些市民甚至利用自备工具，掀起了“我为祖国测空气”的行动。汹涌澎湃的民意压力，最终推动PM2.5纳入了新版环境空气质量标准，付诸实施的城市不断扩容，按照环保部的时间表，到2016年，PM2.5数据将在全国范围进行监测和公开。可以说，围绕PM2.5公开化的博弈，既见证了公民知情意识的觉醒，也见证了政府执政思维的转变。
沿着知情的路径，必然导向参与的彼岸。对于PM2.5的敏感，对于蓝天的渴望，使得饱受雾霾侵袭的民众，已不再满足于自救和抱怨，而是日益焕发出监督的激情和动力。最近几年，环保部和地方环保部门收到的大气污染举报直线上升，占到了举报总量的六七成左右。
更为鲜活的是现实中的公民行动。2013年12月，雾霾大规模侵袭南方之时，浙江发起的“寻找雾霾污染源”行动，引爆了公众的举报热情，温州、宁波、杭州、义乌等地多个污染源，成为公众呼吁定点清除的目标；2014年2月，石家庄市民李贵欣向法院起诉该市环保局，要求对方承担起治理雾霾的职责，成为因空气污染状告政府的全国第一人；2014年11月，郑州网民“大花猫”发出《致郑州市长马懿的公开信》，痛批政府治霾不力，而市长亦以公开信予以良性互动；2015年1月，四川达州市宣布熏腊肉是当地空气污染的祸首后，志愿者立即展开自测活动予以证伪，并督促政府不应转嫁治污责任……所有这些，都佐证了公民高涨的监督意识，也对政府、企业形成了强大的治理压力。
相比于生机勃勃的公民参与热情，大气法修法草案的相关制度设计却显得乏善可陈，仅仅规定了公民应当“采取低碳、节俭的生活方式”，有关部门及时处理举报，制定、修订大气环境质量标准等标准、规划应当征求公众意见，等等。寥寥数个条款，并不能为公民知情权、参与权和监督权提供足够的制度支持。
而在一些发达国家和地区，公众参与往往是大气立法的重头戏。比如美国法律就规定，公民可以通过公共听证会等形式，监督PM2.5的标准监控程序，参与各州空气质量实施计划的制定以及国家环保局对各州计划的审批过程，如果认为审批不符合清洁空气法等法律的要求，还可以向法院起诉，要求责令国家环保局有所作为。
有民间力量的动员，才有治污合力的形成。比如在美国诸多城市，公民在路上见到有超标排放嫌疑的车辆，通常都会立刻记下车号，打电话向环保部门举报。再比如在香港，机动车尾气污染一度十分严重，导致空气质量急剧下降，特区政府为此动员大批志愿者协助展开社会监督，只要发现“冒黑烟”之类的车辆就可举报，有关部门则迅速跟进检验，从而大大提高了查处效率，污染恶化的局面很快得以改善。
正因此，进一步明确政府、企业、个人在大气污染防治中的权力和责任、权利和义务，尤其是强化公共参与制度，应当是未来完善大气法修法草案的重点所在。比如在信息公开方面，应当明确要求地方政府公开防治大气污染的行动计划等重要信息，特别是公开本地的污染排放数据、严重污染企业名录以及对污染行为的处罚记录等长期处于“保密状态”的信息，以便公众知情监督；在公众参与方面，应当在制订与大气污染有关的环保标准、治理规划、产业政策等过程中，进一步明确听证会、论证会等公共参与机制。尤其是在考核地方政府和官员政绩时，赋予普通公民、社会组织评价“环保政绩”的权利；在公众监督方面，应当增设对公民举报的回应和奖励机制，进一步明确并细化针对大气污染的公益诉讼规则。
同时应当看到，防治大气污染的公共参与，并不仅仅体现于监督的权利，亦应体现于治理的义务。而与制度设计相比，公民责任意识和环保行为的养成，远为艰难。现实生活中令人纠结的现象是，当一些公民身体力行、投身于减污治霾的绿色行动时，也有不少人依然停留于单纯的埋怨，却不愿停止加剧污染的消费行为。
近年来，随着雾霾频袭，禁放烟花爆竹的话题再次成为舆论焦点，每年春节前夕，网络上都会兴起“春节弃放烟花爆竹”的公民倡议，诸多城市也会发出“禁炮”动员，尽管响应者为数不少，但并未真正扭转传统民俗的强大惯性，即便2014年春节期间多地遭遇了雾霾围城，隆隆的爆竹声依然“炸升”了PM2.5，导致城市空气质量纷纷“爆表”。
绿色出行的进程同样颇为艰难，尽管机动车尾气污染已经家喻户晓，但有民意调查显示，愿意在重霾天放弃开车的公民比例仅在三成左右，真正能够付诸行动的还得打上很大折扣。2014年9月22日“世界无车日”，全国近百城市倡议放弃开车一天，但北京、深圳、杭州等城市依然私家车车满为患、高峰期拥堵不堪，“无车日”因此被调侃成了“堵车日”。
作为个体的公民，既是大气污染的受害者，也是大气污染的加害者。北京市对本地大气污染源解析就表明，机动车排放占31.1%，燃煤占22.4%，工业生产占18.1%，扬尘占14.3%，餐饮、汽修、烧烤、畜禽养殖等占14%。这其中，机动车排放、餐饮、烧烤等等无不与公民生活方式密切相关，可以说每个人都逃不脱为雾霾作“贡献”的嫌疑。如果不愿节制露天烧烤之类的个人嗜好，不愿放弃开大排量豪车之类的奢华，就无法避免“戴着口罩开宝马”之类的尴尬，最终陷入人人受害、人人加害的“公地悲剧”。
雾霾威胁下的全体公民，无人能够独善其身，也无人能够置身事外。在对抗大气污染的战争中，从政府责任到企业义务，再到公民的环境理性，一个也不能少！只有构建起政府、企业、公民三位一体的责任体系，凝结成唇齿相依的命运共同体，才能最终战胜雾霾，重抱蓝天！