图片 
本刊简介《修法，保卫蓝天》专题报道之二
治污的转型
从“两控区”到全覆盖
强化污染排放的总量控制和浓度控制，是环境管理的改革方向，也是此次大气污染防治法修法的重要目标，其标志是“酸雨控制区和二氧化硫控制区”（通称“两控区”）全面扩容。酸雨主要是人为向大气中排放大量酸性物质所致，在我国，酸雨的祸首是大量燃烧含硫量高的煤。从上世纪八九十年代起，我国二氧化硫排放量不断增高，到1995年已达2370万吨，居世界首位。酸雨区面积也因此由局部地区迅速蔓延，到2000年，已扩展至约30%的国土面积，形成了华中、西南、华东、华南等多个酸雨区，成为仅次于欧洲和北美的全球第三大酸雨区。尤其是长沙、重庆、南昌、赣州、衡阳等城市，几乎已到“逢雨必酸”的程度。
有“空中死神”之称的酸雨，对公众健康、农业生产、城市建筑等危害巨大。以重庆为例，酸雨一度造成每五棵树就有一棵死亡，每年有四分之一的蔬菜被酸雨浇死，部分地区的玉米甚至因此减产近三分之一。
基于酸雨快速扩张的严峻形势，1995年大气法首次修改时，正式确立了“两控区”制度，要求对其实施污染物排放总量控制。1998年1月，国务院批复了“两控区”划分方案，其中酸雨控制区面积约为80万平方公里，二氧化硫污染控制区面积约为29万平方公里，两者相加约为109万平方公里，占国土面积11.4%，涉及27个省、自治区、直辖市的175个地市。当时的判断是，“两控区”人口集中、工业发达，二氧化硫排放量约占全国总量的60%，对这些地区加以重点控制，可以基本遏制污染恶化。
经过数年强力治理，从2006年起，二氧化硫排放量开始进入下降通道，整个“十一五”期间，二氧化硫排放总量消减了约14.29%。与此同时，酸雨区面积开始缩小并趋于稳定，据2013年的统计，83.6%的地级及以上城市二氧化硫年均浓度达标，酸雨区面积降至国土面积的10.6%。
在此过程中，监管部门开始频频运用严厉的追责手段。比如2013年，环保部对上一年度全国主要污染物总量减排进行核查后，点名通报了多家脱硫设施不正常运行、监测数据弄虚作假的央企和地方企业，对其挂牌督办、处以罚款。2014年6月，环保部又对19家脱硫设备违规的电力、钢铁、化工等企业开出了史上最大罚单，处罚脱硫电价款或追缴排污费合计4.1亿元。另一个对地方政府极具威慑力的追责手段是“区域限批”，即一个地区一旦出现严重环保违规，环保部门将暂停该地区所有新建项目的审批。2013年，就有3个省份和6个城市因未通过上年度减排年度考核等因素，被环保部施以区域限批。
但这些案例也从反面证明，排污总量控制面临着强大的抵制力量。更重要的是，随着全国经济总量不断攀升，污染排放源与日俱增，即便部分地区排放达标，全国的排放总量仍然十分巨大，导致污染不断加剧。据测算，我国二氧化硫排放量得到有效控制，但年度排放量仍然高于2005年前的水平，超出环境承受能力60%左右，而氮氧化物排放量直到2012年才首次出现下降。尤其是随着雾霾天气的大范围集中爆发，目前仅仅在“两控区”范围内实施总量控制，不仅束缚了这一核心制度的手脚，也无法应对全国性的大气污染危机。总量控制的全面扩容，势在必行。
正因此，大气法修法草案将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，明确了分配总量指标、发放排污许可的原则和程序。同时规定，对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。
与总量控制全覆盖相比，更值得关注的是随之全面确立的排污许可证制度。在发达国家，该制度是最重要的环境管理制度，也是大气立法的支柱。我国1995年修改大气法时，排污许可证制度曾现身最初的草案文本，但因遭遇“增加企业负担”等种种反对理由，最终无疾而终。其后，该制度只能在“两控区”等有限范围内实施，一直被环保学界引以为憾。
好在，多年前的立法夭折终于有望在此次修法得以弥补。可以预期的是，排污许可证制度一旦确立，意味着将环评、“三同时”、总量控制、达标排放等一系列制度相衔接，进而催生全方位的预防污染效应。正如一位学者所言，排污许可证制度“重视和强化过程性控制，是我国大气污染防治模式的一个重大进步”。
能源与工业的历史伤口
追溯起来，长期累积的不合理能源结构，是当下中国大气污染危机的一大成因。与发达国家相比，我国煤炭资源丰富，油气资源却相对贫乏，在相当长的历史时期内，煤炭在能源消费结构中一直占七成左右，尽管多年来一直试图调整，却无法改变“一煤独大”的格局。据2013年的统计，全国煤炭消费达36.1亿吨，依然占能源消费总量的65.7%。煤，带动了经济的起飞；煤，也伤害了纯净的天空。原煤燃烧后大量散发灰分、硫分，污染城市，制造酸雨，导致煤烟型污染积重难返。除了火电、钢铁等工业用煤大户，民用燃煤的污染效应也极为严重，尤其是在北方冬季采暖期，城郊和农村的散煤燃烧量大面广、直接排放，导致空气质量季节性下降尤为明显。
统计显示，我国90％的二氧化硫、67％的氮氧化物、70％的烟尘和二氧化碳排放量都源于燃煤。“十一五”期间，我国煤炭消费总量增长了约50%，相应的，氮氧化物排放量增速也超过30%。另据研究，燃煤已成为城市雾霾最大的直接来源，占比18%以上，对空气中PM2.5年均浓度贡献度更是高达56%。
对煤炭的过度依赖，也导致了区域性的大气污染恶化。以京津冀、长三角、珠三角三大区域为例，仅占国土面积的6.3%，煤炭消费量却占42%，环境承载压力可想而知。其中最为典型的当数京津冀地区，目前北京年均燃煤量为2100万吨，天津近7000万吨，河北省则高达近3亿吨，与之相对应，京津冀也成了雾霾频袭的大气污染重灾区。
持续多年的不合理产业结构，是我国大气污染的又一祸首。在工业化进程中，高污染、高耗能的重化工业快速扩张，到2011年，在产业结构中已占据七成以上的江山，由此也推高了煤炭主导的能源消耗。据2013年的统计，工业能源消费量占全国消费总量的73%，其中，火电、冶金、钢铁、化工、机械、建材六大高耗能行业就消耗了工业能源消费量的79%。
与之相呼应，高耗能产业也成了工业废气污染的主要排放源。据环保部统计，2012年，二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘等工业排放量分别为1911.7万吨、1658.1万吨和1029.3万吨，占全国排放总量的90.3%、70.9%和83.4%。另据研究，约50%的PM2.5污染来自火电、钢铁、水泥等行业的直接排放。
有钢铁大省、水泥大省之称的河北，堪称产业结构失衡的样本。2012年年度，河北的钢铁企业曾经多达148家，产能占全国四分之一。甚至连省城石家庄周边，一度遍布数百家水泥厂。河北的高污工业消耗了全国十二分之一的能源，也因此陷入了粗放的发展陷阱，万元GDP排放二氧化硫高出全国平均水平35个百分点，排放氮氧化物则高出59个百分点。二氧化硫排放强度高达每平方公里8.5吨，是全国平均水平的3.7倍。
由此带来的必然恶果是，河北沦为了“雾霾大省”，每当雾霾肆虐，河北诸多城市都会连结成一道“雾霾风景线”，形成骇人的污染城市群。环保部对74个重点城市空气质量的每月排名中，河北在倒数十位中长期拥有六七席。以最近的2014年年度排名为例，空气质量最差的10个城市中，河北就占了7个，分别是保定、邢台、石家庄、唐山、邯郸、衡水和廊坊，而这些城市，恰恰也是河北的工业重镇。
能源和工业的历史伤口，同时呈现的也是治污的重要入口。国家“十二五”规划和“大气十条”均明确要控制煤炭消费总量，后者提出的能源结构调整目标是，到2017年，煤炭占能源消费总量比重降至65%以下。根据规划，仅京津冀区域就要消减煤炭用量6300万吨。在工业领域，治污政策同样步步收紧。2013年2月，环保部就曾推出“最严”产业政策，对囊括19个省份的重点控制区内的六大重污染行业，实施特别排放限值。
这样的治理思路，必然需要体现于立法中。现行大气法缺乏对能源结构、产业结构的足够关注，修法草案则确立了前端源头治理要求，强化了重点污染源的防治，在燃煤和工业方面，明确规定国家采取措施逐步降低煤炭消费比重，同时细化了对多种污染物的协同控制措施。
现实中的治理，或许并不像制度设计这般容易。正如一位环保官员所言：“即便按照‘十二五’规划设定的目标拼命减排，也需要10年时间才能恢复到2005年的城市空气质量水平！”不过，也正因为如此巨大的压力，以立法固化政策导向、保证政策执行，也就显示出了紧迫而必要的价值。
汽车时代的空气祸患
从单一污染物控制转向多种污染物协同控制，从末端治理转向全过程治理，是此次大气法修法的重要思路。除了强化对燃煤、工业、扬尘等传统污染源的监管，最大的修法亮点莫过于，机动车污染防治被提到空前的高度。最近二十年来，随着生活水平和汽车产业的快速增长，曾被视为奢侈品的汽车开始涌入中国家庭。改革开放初期的1980年，我国机动车保有量仅为680万辆，到2009年，已飙升至近1.7亿辆，猛增了整整25倍。也是从这一年起，我国汽车产销量连续六年位居全球第一。2014年年底的最新统计表明，全国机动车保有量已增至2.64亿辆，全国有35个城市超过百万辆，10个城市超过200万辆。
中国，大踏步迈入了汽车社会，但同时，汽车尾气污染的负效应也开始发酵并不断加剧，频繁制造灰霾、光化学烟雾污染，最终成为城市空气污染的主要来源，演变出了煤烟与机动车尾气复合污染的格局。仅据2012年的统计，全国机动车排放的氮氧化物、颗粒物、碳氢化合物、一氧化碳4项污染物总量就高达4612.1万吨。另有研究表明，机动车保有量居于前列的大中城市大气中，80%至90%的一氧化碳、70%至80%的碳氧化合物和50%的氮氧化物都来自汽车排放。
深受机动车污染之害的典型样本当数北京。1985年，北京机动车保有量为23万辆，三十年后的2014年，已突破550万辆，居全国之首。与之相伴，汽车尾气污染也节节攀升。2013年的监测就表明，北京环境空气中PM2.5平均浓度高达每立方米89.5微克，超标156%，其中机动车尾气已是最大污染源。2014年的污染源解析更表明，燃煤、工业、机动车、扬尘是构成北京复合型污染、形成雾霾的四大来源，其中，本地产生的PM2.5污染中，机动车尾气排放的贡献率排名第一，高达31.1%。
耐人寻味的是，尽管我国许多城市的机动车数量增长迅速，但与发达国家相比仍然不能比肩，然而机动车尾气污染水平却已远远超出。其中症结就在于，推高机动车污染的并不仅仅在于机动车数量，更在于机动车和油品的质量！
以至今仍随处可见的黄标车（未达到“国一”排放标准的汽油车或未达到“国三”排放标准的柴油车）为例，据2012年的统计，黄标车虽然仅占汽车保有量的13.4%，却排放了58.2%的氮氧化物、81.9%的颗粒物、52.5%的一氧化碳和56.8%的碳氢化合物。到2013年年底，黄标车在汽车保有量中的比重下降至10%，但仍有1300余万辆，排放污染物仍然占总量的50%左右。
此外，成品油中的硫含量是城市雾霾的重要成因，但目前除了北京等少数城市开始推行“国五”标准的汽油，全国多数地区油品仍停留于“国四”标准，而两者的硫含量相差5倍。更为严重的是，即便是采用较低的油品标准，也挡不住劣质油的脚步。2012年，湖南省对全省成品油的抽检就显示，合格率仅为48.8%。
机动车污染日益加剧的现状，也催生了相应的治理政策。2013年发布的“大气十条”就明确提出：要加强城市交通管理，北京、上海、广州等特大城市要严格限制机动车保有量。同时提升燃油品质，加速黄标车和老旧车辆淘汰，到2017年，全国范围黄标车基本淘汰。
仍以黄标车为例，根据既定目标，有关部门开始向各地分解下达淘汰任务。仅在2014年1月至11月，全国已淘汰黄标车及老旧车611.34万辆，提前超额完成全年600万辆的任务。
相对于政策层面的不断递进，现行大气法中防治机动车污染的制度设计却十分薄弱，相关条款寥寥无几。正因此，这一议题成为此次修法的重点。修法草案明确引入了“倡导绿色出行”“大力发展公共交通”等理念，强化了对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理，排放评估、汽车召回等重要制度纷纷得以增设。
不过，与燃煤、工业等传统污染源相比，机动车既是更加不易监管的流动污染源，又具有商品性质，与之相关的监管制度，往往牵涉到复杂的社会关系和公民权利，大气法修法过程中最为激烈的立法争议，正是因此而起。
争议的焦点是修法草案第45条，该条款规定，省级政府“根据本行政区域大气污染防治的需求和机动车排放污染情况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”
此前，北京等城市以行政命令频频推出的限行政策，已经引发强烈的民意反弹，其合法性争议至今未决。而在舆论看来，修法草案第45条实际上为地方限行政策提供了合法性依据，社会质疑的声浪因此再度被激发。
“限行侵害了公民的财产使用权，限制了公民的正常出行权”，是反对者最强大的理由。此外人们还担心，如今许多城市已不堪重负的公交设施，能否做好限行后的替代保障？限行是否会倒逼民众购买第二辆车，导致大气环境进一步恶化？不少学者和参与立法审议的全国人大常委会委员都呼吁，立法决不能随意给限行政策“开口子”，修法草案第45条属于不当授权条款，应当予以删除。更有委员批评“一限了之”是懒政思维，直言“老百姓的车不是‘软柿子’”！进一步的建议是，即便有必要保留这一条款，也必须设置严格的限定条件，并明确合理的补偿机制。
耐人寻味的是，有关机动车污染防治的议题，既存在“限制过度”的争议，也不乏“监管缺位”的质疑。典型一例是，包括北京、上海在内的25个省市目前已放弃对6年内的非营运汽车进行环保检验，这一举措还被视为“减轻公民负担”的范例。但多位专家指出，当下机动车污染日益加剧，尤其是在机动车日常维护、尾气排放和油品质量问题频出的情形下，轻易松绑监管措施并不明智，并呼吁尽快予以恢复。
如何合理平衡公权与私权、监管与自由、限制与便利之间的关系，是机动车污染防治无法避开的课题，也是大气法修法必须进一步寻找的答案。
同呼吸，共命运
大气的流动性，决定了大气污染不会停滞于一城一地。当今中国大气污染防治所面临的双重压力是，在应对复合型污染的同时，如何治理日益浮现的区域性污染？在经济发达、人口集中的京津冀、长三角、珠三角地区，大气污染已不再局限于单个城市，城市间污染相互影响，变化过程呈现明显的同步性，区域性污染特征十分显著。辽宁中部城市群、湖南长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中的区域，也出现了同样情形。
其中最为典型的区域性污染，当数大气污染最为突出、雾霾危害最为严重的京津冀地区。2014年对全国74个重点城市的监测表明，京津冀区域13个地级以上城市中，有11个排在污染最重的前20名，其中有8个排在前10名。空气质量平均达标天数仅为156天，比74个城市平均水平少85天，重度及以上污染天数比例为17%，高于74个城市11.4个百分点。而区域内的PM2.5年均浓度，平均超标1.6倍以上。
所谓“河北污染，京津遭殃”，一个无可辩驳的共识是，河北近年来高速、野蛮生长的重工业，是京津冀沦为全国雾霾重灾区的祸首。正如一位环保人士所言：“冶金、焦炭、化工、水泥等河北的支柱产业每天都在冒烟，包围着北京和天津，空气能好吗？”
对北京市PM2.5的来源解析表明，区域传输贡献约占28%至36%。除了河北这个“贡献”大户外，还牵涉到天津、河南、山东、内蒙古、山西、陕西、安徽和江苏。
区域性污染的现实，意味着任何一个地区都不可能独善其身，也不可能靠单打独斗获取良好的治理效果，而是必须构建“同呼吸、共命运”的联防联控机制。以京津冀为例，尽管北京和天津治污投入巨大，但两市面积有限，完全被河北包围，如果整个区域的产业结构调整、经济转型、治污联动等多方面不能实施一体化治理，京津两地的努力都会被河北的巨量污染吞噬殆尽。
事实上，现实中的实验已经证明了联防联控的科学逻辑。2014年11月北京APEC会议期间，借鉴此前北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、南京青奥会等重要活动空气质量保障的成功经验，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东六地联手行动，多种防控措施同时发力，打响了一场“空气保卫战”，最终使PM2.5浓度下降30%以上，收获了“APEC蓝”的胜果。在此期间，六地停产限产企业达1.3万多家，停工工地4万余处。其中，河北停产限产企业就达8000多家，成为联防共治中最为关键的一环。
政治动员下的“会议蓝天”模式无法成为常态，因而比应急防控措施更具价值的是长效政策机制。事实上，早在2012年9月，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》已经提出联防联控的策略，并规划了13个重点区域。2013年9月“大气十条”出台后，京津冀及周边地区（山西、内蒙古、山东）、长三角、珠三角区域进一步建立了大气污染防治协作机制。
不过，区域联防联控机制探索、成长的过程中，一些瓶颈问题也开始暴露。会商机制不足、环保标准不一、信息共享不全、预警应急不力等等，都抑制了联防联控的作用。尤其是各地经济发展水平不同，环保意愿、支付能力存在巨大差异，进一步加大了区域协作的难度。
另一个症结是，现行大气法更多关注的是单个城市的空气污染防治，而未触及区域性大气污染。地方政府仅需对当地环境质量负责，必然导致各自为战，无法形成治污合力。因而推动大气污染治理从属地管理转向区域联防联控，成为此次大气法修法的重要方向。修法草案为此专设了“重点区域大气污染联合防治”一章，要求建立区域大气污染联防联控机制，规定重点区域应当制定联合防治行动计划，提高产业准入标准，实行煤炭消费等量或者减量替代，并在规划环评会商、联动执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。
区域性联防联控引入立法，无疑是一大突破，但从目前的修法草案看，相关制度设计显然还过于宽泛、原则，缺乏可执行性。尤其是，根据目前的行政体制，环保部与省级政府行政职能不同，而地方环保局又隶属于地方政府，区域合作很易陷入利益纠结、协调失灵的困境。要彻底打破以邻为壑，就必须建立真正有权威的跨区域、跨部门协调机构，如此，才能激活和保障法律所设计的联防联控机制，而这，也是环保体制深度改革的一大方向。