雾霾倒逼修法

作者：■ 本社记者阿计时间：2015-3-2 13:51:21 字体【小中大】

编者按

　当今中国，为害最烈、波及最广的环境危机是什么？答案无疑是——雾霾！
　近年来持续爆发、不断蔓延的雾霾污染，阻塞国人的呼吸权利，重创国家的民生形象，俨然已演变成最具代表性的头号环境公害。
　正是在这样的困境中，去年年底提交立法机关一审的大气污染防治法修订草案，吸引了举国上下期待的目光。而修法草案围绕治污思路、治理责任等方向所作出的一系列改变，也成为社会热议、争论的焦点。正是从这个意义而言，此次修法行动，有望收获的将不仅是保卫蓝天的法制进步，也为反思大气污染深层症结、探索环境治理根本之道提供了历史契机。
　本期聚焦关键词：大气法修改

霾伏中国

　2011年入冬以后，持续数日的灰蒙天色、混浊空气突袭北京、上海、南京、济南等重要城市，笼罩京津冀、辽宁、河南、山东、安徽、江苏、浙江、湖北、湖南等广袤地区，这一事件引发举国关注的同时，也让两个令人陌生的新词——“雾霾”和“PM2.5（细颗粒物）”，开始进入公众视野。
　但当时几乎无人料到，这种可怖的空气劫难仅仅只是一个开始，经过2012年的继续发酵后，雾霾污染迅速占据环境问题之首，雾霾围城开始成为诸多城市深陷其中的标志性危机，“霾伏”中国则成为无数国人难以摆脱的生存常态。而纯洁的蓝天、清新的空气，却日益变成遥远的奢侈梦想。
　2013年1月，4次雾霾接踵袭来，昏黄色的巨大污染带贯穿中东部地区，波及17个省、市、自治区，约占四分之一的国土面积，影响6亿人口。京津冀及周边地区更是陷入大范围、长时间、高浓度的重污染天气，多个城市出现空气质量指数“爆表”现象。以北京为例，这个月似乎一直被城市上空的灰暗“面纱”所压抑，仅有5天不为雾霾所困，重度污染却多达19天，最长一次整整持续了5天。
　2013年10月国庆长假期间，华北、黄淮地区再现雾霾阴影，导致大范围交通拥堵，上演一幕幕人在囧途的现实剧。而在再度沦为重灾区的北京，景山远眺，望不见故宫全景；天安门上，人民英雄纪念碑只见轮廓，令各地赶来的游客兴致大败、欲哭无泪。
　随后到来的北方供暖季，雾霾来袭的频率和强度更是超乎人们想象。10月21日，东北三省刚刚进入供暖第一天，黑龙江、辽宁、吉林三省就上演了“雾锁连城”的奇观。哈尔滨的PM2.5一度达到骇人的1700微克/立方米，部分路段能见度不足10米。此波雾霾袭击，令东北三省部分城市交通全面瘫痪，数千所学校被迫停课。接下来的11月，雾霾再次频频侵袭华北、黄淮、江淮等地。
　12月上旬，入冬以后最为疯狂的雾霾袭击全面爆发，殃及全国25个省（区、市）、104个大中型城市，京津冀、长三角重污染区连接成片，蔓延近半国土。安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13地雾霾天数均创下历史纪录，长三角区域尤为严重，一度旁观、同情北方雾霾困境的上海、南京、杭州等南方城市市民，一夜间被颠覆了优越感。四面出击的雾霾下江南、入西南，曾经远离雾霾的广东、福建、广西等地纷纷“沦陷”，甚至连向来以好空气而自豪的海南亦不能幸免。
　2013年，堪称雾霾开始进入历史高发期的拐点之年，其频率之密、波及之广、污染之重均达到前所未有的高峰。据中国气象局监测，2013年全国平均霾日数达35.9天，较常年偏多27天，创下1961年以来的峰值。北京、天津、河北、河南、江苏、安徽、浙江等地的部分地区，霾日数甚至超过了100天。
　另一个具有标志性意义的事件是，2013年前，许多城市的“蓝天”达标比例动辄九成以上，仿佛一派形势大好。自2013年起，首批74个重点城市开始按照新版环境空气质量标准进行监测和评价，PM2.5平均浓度限值等新指标纳入其中。这一变化，令此前莺歌燕舞的幻象顿时花容失色，74个城市中，仅有海口、舟山和拉萨3个城市达标，其余71个全部在不达标之列。包括北京在内的17个城市，达标天数比例甚至低于50%，这意味着，生活在这些城市的人民，一年之中有一半以上的时间呼吸着不合格的空气。另据测算，倘若330多个地级及以上城市全部按新标准测评，将有三分之二无法达标。
　进入2014年，雾霾继续狂奔不已、攻城掠地。2月下旬，雾霾侵袭15个省（区、市），攻陷181万平方公里，北京市创下持续7天重污染天气的新纪录，污染物含量平均值超过世界卫生组织建议上限的16倍。10月黄金周刚刚结束，京津冀等7省市再遭“霾伏”，黑云如盖，浓雾难消。10月17日起，华北等地雾霾卷土重来，两天后的北京马拉松赛事，在进退两难中尴尬起跑……据中国气象局统计，2014年共出现13次大范围持续性霾天气过程。这一年，实施空气质量新标准的城市已扩展至161个，但环保部上半年的监测表明，仅有9个城市达标。
　2015年1月12日，迎接新年的气氛尚未褪尽，华北、黄淮、江汉等地又遭遇上一年11月以来最为严重、持续最长的雾霾侵袭，以往屡遭重创的京津冀，再次陷入重度霾的包围……毫无悬念，在2015年乃至未来的许多年，“十面霾伏”仍将不断上演。
　雾霾不断扩张的步伐，甚至引发了跨国污染的担忧。美国环保部门就声称，中国雾霾不但波及韩国、日本等地，还漂洋过海吹向了美国西海岸。更有英国媒体针对中国的雾霾危机，将“air”和“apocalypse”两个英文单词合成了一个新词——“Airpocalypse”，意为“空气末日”。
　世界卫生组织曾对全球1082个城市的空气质量进行排名，参与其中的32个中国重点城市中，排名最好的海口仅列第814名，上海列第978名，广州列第962名，北京列第1035名，最差的兰州则位居第1058名。另有分析报告显示，中国500个大中型城市中，仅有不到1%达到世卫组织推荐的空气质量标准，而世界上污染最严重的10个城市，就有7个在中国。　　

被雾霾改变的生活

　与略显抽象的统计数字相比，更为真切的是雾霾对国人生活的改变。
　学校停课，航班停飞，高速封闭，公交瘫痪……每当雾霾袭来，许多城市正常运转的节奏就会被彻底打乱。抱怨“治霾不力”、交流“防霾攻略”，成了流行坊间热议的话题；抬头望天、查询空气质量指数，成了无数市民每天出门前的日常功课；而各式各样的“口罩妆”，则成了城市街头令人感慨的一道风景。
　最令人揪心的是那些从小就饱受雾霾之害的孩子们。北京等地的一些小学生家长，开始自发集资为学校购买空气净化器，但一些地方的教育部门却担心“学校变相乱收费”而予以叫停。2013年12月的那场雾霾横扫南方城市后，杭州一所小学更是出现了令人心酸的一幕：当国歌响起之时，灰蒙当顶的空旷操场上，仅有两名戴着口罩的孩子在勉强履行升旗手的职责，其余学生只能退守教室内，向电视屏幕上的国旗敬礼。
　雾霾频频压城，“雾霾经济”却因此一路飙升。从真伪难辨的“防霾口罩”，到良莠不齐的空气净化器，再到各种似是而非的“防霾食品”，在一波波疯狂的抢购潮中热销断货。“躲霾游”“清肺游”“无霾房”等旅游、地产新名目，在市场上被炒得风生水起。仅据2013年的统计，全国“防霾口罩”的市场份额由上一年的1亿元激增至20亿元，空气净化器卖出了近240万台。
　经历了最初的恐慌后，雾霾频袭的不断磨炼，开始让国人黯然接受现实，神经日趋坚强乃至麻木，甚至生出了苦中求乐的心情，各种混杂着悲情和幽默的段子在网上广为流行：新北京精神被改成：“厚德载雾，自强不吸，霾头苦干，再创灰黄！”也有人吐槽：“世界上最远的距离，不是生与死的距离，而是我在街头牵着你的手，却看不见你”……在一次次“等风吹霾”的无奈中，人们只能以调侃的方式，缓解窘迫的呼吸和郁闷的内心。
　每当雾霾横行，网民们便会铺天盖地“晒雾霾”借以自嘲，而一旦蓝天初现，网民们又会争先恐后“晒蓝天”聊以自慰。当频遭“霾伏”的京城市民不断感叹“北京去哪儿了”之际，上海东方明珠、南京紫峰大厦、杭州环球中心等在浓浓雾霾中“失踪”的地标性建筑，也成了当地市民竞相寻找的目标。
　因为猝不及防的雾霾，向来振奋人心的体育赛事屡屡“躺枪”。2013年12月，在杭州举行的一场山区户外越野赛中，一些参赛选手因为在重重雾霾中找不到参照物，最后真的迷路了。2014年10月11日，南美超级杯在雾霾压城的北京举行，又有观众替球员出谋划策：“比赛时千万别长传，否则看不见球！”10月19日举行的北京马拉松比赛，竟然出现了一些选手戴口罩参赛的奇观，被戏称为“人肉空气净化器”。更有甚者，有选手以全副武装的防毒面具上阵，上演了极具黑色幽默的行为艺术。而此前2008年北京奥运会举行时，当美国代表团自行车选手听从专家建议、戴着口罩抵达北京时，曾激起不少中国人愤怒的谴责，最终以公开致歉了事。仅仅六年时间便生如此巨变，既验证了空气污染的急剧恶化，也交杂着无数国人复杂的心情。
　与幽默的调侃相比，真实的伤害更为严酷。每当雾霾肆虐，呼吸系统疾病发病率都会激增，各个“中霾”城市的医院呼吸科人满为患、号源紧缺。以2013年1月的持续雾霾为例，北京各医院呼吸科的病患猛增8倍，仅在1月12日，北京儿童医院就为近900个孩子进行了雾化治疗。据评估，此次雾霾事件造成全国交通和健康的直接经济损失至少达230亿元，其中急诊和门诊支付的成本就占226亿元。
　2014年年初，成都一家医院开设了全国首家“雾霾相关疾病门诊”，令人啼笑皆非的是，有医生为就诊者开出的处方竟然是——“去三亚！”而在现实生活中，确实出现了越来越多的“用脚投票”，糟糕的空气成为移民潮的重要推手。在北京，一些外企员工因无法忍受“北京咳”的折磨，无奈辞职归国。一些富有家庭则远赴海南购房，当起了“候鸟族”……但更多的人无法逃离，只能迎霾而上、煎熬度日。
　有研究报告显示，2013年，PM2.5在北京等31个城市导致25.7万人过早死亡，因PM2.5造成的死亡率已超过吸烟死亡率。在北京，平均每10万人中就有79人因吸入PM2.5而导致过早死亡，在石家庄、济南、长沙、成都、南京和武汉六个城市，这一比例甚至超过114人。而在污染严重的华北地区，空气污染已使当地居民预期寿命减少5.5年，相当于折损了八分之一的劳动力。2014年的最新评估则表明，我国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算则高达3.8%。过去5年因大气污染造成的公众健康损失，已超过6000多亿元。

从“大气十条”到“APEC蓝”

　雾霾，在危及国民健康的同时，也在不断累积社会焦虑和不满，一个民生问题，由此日益呈现出向政治问题演变的巨大风险。
　民意压力之下，从2013年起，雾霾连年成为全国和地方两会的热议焦点，“治霾”跃升为两会第一大议案，“大气污染”纳入九成以上地方政府工作报告的关键词。2014年的中央政府工作报告，首次写入“雾霾”一词，李克强总理更是罕见地使用了“宣战”的表态。
　事实上，各种政策设计已在高速推进。2012年9月，国务院批复了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，这是我国第一部综合性大气污染防治规划，并由此从“总量控制”转向了“改善环境质量”的目标导向。更具标志性意义的是，2013年9月10日，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，明确提出：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。该计划同时确立了10条35项综合治理措施，并因此被简称为“大气十条”。到第二年年初，环保部已和全国31个省市区签署了大气污染防治目标责任书，各地的实施方案亦纷纷落地。
　在环境司法领域，2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院发布了关于环境污染犯罪的司法解释，加大对此类犯罪的惩治力度。次年6月，最高人民法院又成立了环境资源审判庭，向专业化方向迈出重要一步。
　史无前例的治理行动，带来了稍稍令人宽慰的结果。环保部2014年的监测表明，与2013年相比，74个重点城市主要污染物浓度均有不同程度下降，平均达标天数比例由60.5%提高到66%，达标城市数量由3个增至8个。
　又一个标志性事件是，2014年11月APEC会议期间，北京市及周边地区通过停工停产、交通限行、人员休假等强力手段，创造了连续十多天的蓝天白云，令“APEC蓝”这一新词不胫而走。在极大提振社会治霾信心的同时，也让许多人对“APEC蓝”常存常在充满了期待。
　然而，随着APEC会议结束后临时管控措施的解除，“APEC蓝”转瞬即逝、雾霾卷土重来的现实却无情地宣告，留住“APEC蓝”殊为不易，治霾决非旦夕之功。
　我国大气环境形势的特殊性和严峻性在于，西方发达国家上百年工业化过程中逐步出现、分段解决的大气污染问题，在我国却在最近二十年内集中爆发。传统的煤烟型污染尚未解决，由机动车尾气、重化工业等因素构成的复合型污染已接踵而至，形成了多种污染物挤压、叠加的独特环境困局。
　以雾霾为例，昔日英国伦敦的雾霾主要由燃煤引起，只需控制燃煤污染就可有效缓解。而当下中国构成雾霾主要成分的PM2.5来源极为复杂，既有燃煤、机动车、扬尘直接排放的细颗粒物，也有空气中二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物转化生成的二次细颗粒，堪称复合型污染的典型产物，其治理难度可想而知。这就不难理解，李克强总理在表达向雾霾“宣战”决心的同时，也十分清醒地意识到：“要打一场治理雾霾的攻坚战、持久战。”
　与此同时，随着城市化、工业化进程的加速，我国大气污染已不再局限于一地一城，而是日益呈现出连带成片的区域性污染特征，京津冀、长三角、珠三角等地的城市群事实上已经陷入这种集体“沦陷”的险境，治理难度和成本因此进一步加大。
　更加值得警醒的信号是，近年来，我国二氧化硫和氮氧化物排放量均已超过2000万吨，两大重点污染物都位居世界第一。官方的评估是：“我国生态环境承载能力已经达到或接近上限。”而不少专家的判断则是：“已经远远超出！”

雾霾扭转的修法思路

　除了污染形势的变迁，法律的滞后，构成了防治大气污染的另一个瓶颈。
　早在1987年，我国就颁布了大气污染防治法（以下简称“大气法”），但限于当时的污染现状和立法技术，法律中缺乏控制二氧化硫排放的有力措施，而酸雨问题干脆是个空白。1995年，大气法首次修改，建立了酸雨控制区制度、落后设备淘汰制度等机制。2000年，大气法再度修订，重点加强了对二氧化硫的排放控制，这对日后治理煤烟型污染提供了有力的制度支持。
　但是法律改进的步伐，远远赶不上污染发展的速度。随着复合型、区域性等大气污染新问题的迅速爆发，现行大气法日益暴露出源头治理薄弱、管控对象单一、总量控制范围过小、重点难点针对不够、问责机制不严、处罚力度不够等缺陷。最为典型的是，有“空气杀手”之称的PM2.5亟需套上法律的控制条款，但这一概念只是最近几年才为国人知晓，自然不可能在十多年前就已修改的法律中有所体现。
事实上，早在2006年，大气法的第三次修改就已启动，但因相关部门对污染形势和治理思路的意见分歧，修法进程被搁置，在2010年前并未取得大的进展。
　有学者对大气法的修法迟缓充满了遗憾之情，在他们看来，2008年是分水岭，经济下行的压力下，各地为了拉动经济，放松环保要求，大批不达标的污染项目纷纷上马，最终导致环境承载能力加速过载。如果当时能够迅速完成修法，大气污染不会恶化到如此严重的地步。
　但从历史的巧合看，修法的一度缓行未曾不是一件好事。2010年1月，环保部首次向国务院法制办报送大气法修订建议稿，基于当时的认知，修法重点依然是针对煤烟型污染。但就在这一年，雾霾天气开始出现，刚刚成型的修法文本旋即面临与现实脱节的尴尬。当年年底，一批专家学者致函中央领导，指出复合型、区域性污染的严峻性，并呼吁采取更有效的治理措施。
　污染形势的迅速发展，直接促成了修法思路的根本改变。从2010年起，修法文本进入了回炉重造的新阶段，修改稿不断变动。其中颇具标志意义的是，2013年新的空气质量标准实施后，修法原则从此前简单的“减排”，正式转向了“减排”与“保障空气质量”兼顾。
　与此同时，不断加剧、蔓延的雾霾，也激起了修法的外部压力。最近几年，全国两会上不断有代表委员呼吁修改大气法，仅在2013年，就有数百名全国人大代表提出相关议案和建议。这年10月，全国人大常委会发布的立法规划，明确将大气法的修改列为立法项目。修法提速，势在必行。
　2013年9月出台的“大气十条”和2014年4月完成大修的环境保护法，则是大气法修改的又一重要推手。一方面，“大气十条”的诸多治理措施亟需法制化，“史上最严环保法”所确立的制度创新有待在环保单行法中加以细化。另一方面，两者又为大气法的修改提供了丰富的思想资源。
　2014年6月，环保部数易其稿后的大气法修订建议稿，再度报送国务院法制办。9月9日，经过进一步反复修改和打磨的修法文本，向社会公开征求意见。11月26日，国务院常务会议通过了大气法修订草案。12月22日，大气法修订草案正式提交十二届全国人大常委会第十二次会议初审。至此，大气法的第三次修改在历经8年波折后，终于呈现了成功的曙光。
　相较于前两次修法仅仅侧重个别问题，此次大气法的修改，堪称法律出台27年后首次拆筋动骨式的全面修改。与现行法相比，修法草案由66条增加到100条，仅有1条未作任何修改。章节则由7章调整为8章，从数量上看似乎只是增加了一章，但实质变化远不止此。现行法依据污染物的不同来源，将燃煤、机动车、废气等污染防治分为三章设计，修法草案则在进一步增设污染物来源和防治措施的基础上，将其合并为一章后分节规制。因而修法草案事实上增加了三章新内容，分别是“大气污染防治的标准和规划”“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”，而这些议题，也是当下大气污染防治亟待解决的现实难题。
　尤为重要的是，与现行大气法主要立足于单因子、点源分散型监管方式的立法模式相比，修法草案的立法思路发生了根本变化，“源头治理，协同管控”“综合施策，突出重点”“强化责任，从严管理”“立足当前，着眼长远”等新理念融入了诸多的制度改进。面对再也拖延不起的蓝天保卫战，正如一位参与修法的人士所言：“大气污染防治法必须改变过去立法不严的状态！”