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本刊简介激活沉睡28年法律条款
编者按
在中国的传统观念里，打骂孩子往往被当作“家务事”，公权力不干预，法律一度成为一纸空文。家庭责任缺位的背后实际上是国家责任的缺位。
我国在法律上确立强制剥夺失职家长监护权制度长达20多年，然而，规定模糊、覆盖不全、未落实各部门责任、缺乏撤销后未成年人的权利救济等因素，导致该制度严重缺乏操作性，相关法律被沦为“僵尸”条款。
在追究违法行为的过程中，相关法律也往往“重打击、轻保护”。这也使得相关保护只能寄托于执法者的职业操守、良心良知，并未形成长效机制、成为强制要求。
2014年12月23日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，当未成年人受监护人侵害时，一些政府单位和人员有权向人民法院申请撤销监护人资格。
《意见》将散见于各部门法中的保护制度贯穿起来，将法律赋予各机关的权责集中起来，并对相关规定进行了更细化、更符合现实需要的解释。如规定撤销监护权的具体情形、程序，人身保护令实施程序等。
至此，撤销未成年人监护权的司法实践才刚刚开始，并且，任重而道远。
我在未成年人保护领域已经工作了十五年，其中最让我痛心的就是面对孩子在家庭遭受严重伤害案件时的无可奈何。我们不仅多次经手办理类似案件，还从2008年起就对媒体公开报道的家庭暴力案件进行梳理和研究，并分别在2011年和2014年发布研究报告。在我们统计的媒体公开报道的近700件案件中，其中孩子被打死的就有359件，超过一半；有些孩子多年受到严重伤害，其中贵州11岁女孩遭受亲生父亲长达5年残忍伤害案件令人心悸，开水烫头、鱼线缝嘴、跪碎玻璃、针扎手指，手段令人发指。更让人苦恼痛心的是，除非孩子被打死打残，否则面对此类丧心病狂的案件我们往往无可奈何。
十多年来，我在反复通过各种方式呼吁要建立有效的预防和处理监护人侵害孩子权益案件的制度。其中接受媒体采访可能就不下百次，目前单位还保留着一张2002年我接受中国青年报采访时呼吁对严重侵害孩子权益父母撤销监护人资格的报纸，大小会议的呼吁更是不可计数，以致类似的话自己都感觉说的厌烦。但为了孩子免于家庭暴力和伤害，我还是不厌其烦地呼吁。在十八届四中全会刚刚闭幕、国家全面推进依法治国的进程中，最高法院、最高检察院、公安部、民政部发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），我对这一《意见》给予高度评价，它具有历史性意义，将开启我国未成年人保护工作新的起点。
沉睡的制度开始渐渐苏醒
在撤销监护人资格的民事诉讼中，受到家庭因素的影响，取证非常困难。《意见》规定了公安机关接到涉及监护侵害行为的报案、举报后，应当“立即出警处置”，“应当依照法定程序，及时、全面收集固定证据，保证办案质量”。公安机关案发时及时全面收集证据将为后续案件处理打下扎实基础。为保障部门之间的有效衔接，《意见》规定：“公安机关将受监护侵害的未成年人护送至未成年人救助保护机构的，应当在五个工作日内提供案件侦办查处情况说明。”在申请撤销监护人资格的诉讼中，“有关单位和人员向公安机关、人民检察院申请出具有关案件证明材料的，公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明”。在公安机关传统处理类似案件批评教育、治安处罚、刑事立案调查三种处理方式基础上，为有效保护未成年人的权益，新政策规定了公安机关三种新的应急处理制度：疑似精神障碍监护人送医制度、紧急安全安置制度与先行医治制度。
《意见》规定：“对于疑似患有精神障碍的监护人，已实施危害未成年人安全的行为或者有危害未成年人安全危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”
再者，“公安机关在出警过程中，发现未成年人身体受到严重伤害、面临严重人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，应当将其带离实施监护侵害行为的监护人，就近护送至其他监护人、亲属、村（居）民委员会或者未成年人救助保护机构，并办理书面交接手续。未成年人有表达能力的，应当就护送地点征求未成年人意见。”
当前孩子在家庭受到暴力伤害，办案民警对受到伤害的孩子往往束手无策。《意见》规定：“对身体受到严重伤害需要医疗的未成年人，公安机关应当先行送医救治，同时通知其他有监护资格的亲属照料，或者通知当地未成年人救助保护机构开展后续救助工作。”毋庸置疑，由公安机关及时将孩子带离危险场所，该送医的及时送医，该安置的及时安置，有助于有效保障孩子生命健康的基本权利。
《意见》明确规定：“未成年人救助保护机构应当接收公安机关护送来的受监护侵害未成年人，履行临时监护责任。”这一条款尽管简明，但意义重大。它明确了民政部门所属的未成年人救助保护机构的责任，为司法机关依法办理案件、追究侵权人法律责任解除了后顾之忧。当然，未成年人救助保护机构可以采取家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式，对未成年人进行临时照料，也可以在条件成熟时将孩子交由其他监护人、关系密切的其他亲属、朋友照料。
新规细化 保护不再无可奈何
1987年民法通则、1991年未成年人保护法、2006年修订后的未成年人保护法都规定了撤销监护人资格制度。但这一制度被称之为“沉睡的制度”，意思是几乎没有被执行。这次《意见》用10个具体条款明确规范了这一制度。哪些单位或个人有权提起诉讼？在原有民法通则第16条所规定监护人基础上，这次增加规定了共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位有权提起诉讼。《意见》对“民政部门及其设立的未成年人救助保护机构”作出单独规定，并在相应条款中给以强调和明确。希望在没有其他单位或个人提起诉讼的情况下，民政部门及未成年人救助保护机构能够担当责任。
《意见》还强调：申请撤销监护人资格时需要提交的相关证据；公安机关、人民检察院有应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明的义务；因监护侵害行为公诉刑事案件与民事案件衔接的制度；可以由未成年人住所地、监护人住所地或者侵害行为地基层人民法院管辖；不收取诉讼费用；撤销监护人资格案件适用特别程序；法院审理此类案件时全面听取各方意见以及引入专业社会工作等；法院可以撤销监护人资格的具体情形。细化的条文方便了将来案件的审理。
被撤销监护人资格的侵害人，自监护人资格被撤销之日起三个月至一年内，可以书面向人民法院申请恢复监护人资格；第39条、40条分别规定了法院审理恢复监护人资格案件按变更监护关系案件审理的制度以及审理时注意的问题与可以恢复的制度以及一般不得判决恢复的情形。也就是说，监护人严重侵害被监护人权益，或者情形极其恶劣，比如，监护人性侵害、出卖未成年人的；因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的，或者情形恶劣、屡教不改的，比如，虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果的，一旦父母被撤销监护人资格，原则上父母子女的法律关系就此解除。
明确责任 《意见》可圈可点
在很多孩子在家庭受到监护人伤害的案件中，公安机关、民政部门以及法院，检察机关参与和关注不够。比如南京两个小女孩被饿死的案件中，当地派出所以及街道其实了解两个女孩面临的生存困境，却没有采取有效措施，我认为检察机关应该履行法律监督职权、追究有关公职人员的刑事责任。但遗憾的是，在近些年来类似孩子受到严重伤害、有关职能部门玩忽职守的案件中，很难见到检察机关的声音和作为。《意见》明确了检察机关在监护人侵害被监护未成年人权益案件时的三方面具体职责：首先，检察院要对公安机关和法院办理监护侵害行为的案件实行法律监督。其次，监护侵害行为可能构成虐待罪的，公安机关要通报所在地同级人民检察院，未成年人及其近亲属没有告诉的，由检察院提起诉讼。再次，监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件，检察院应当书面告知未成年人及其临时照料人有权依法申请撤销监护人资格。对于监护侵害行为符合本意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。
《意见》还有一些可圈可点之处，比如明确规定：办理此类案件时要遵循未成年人最大利益原则，给予未成年人特殊、优先保护；公检法单位有专门机构的，优先由专门工作机构办理监护侵害案件；积极引导、鼓励、支持法律服务机构等社会力量参与；学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报；撤销监护人资格诉讼终结后六个月内，未成年人及其现任监护人可以向人民法院申请人身安全保护裁定；民政部门应当将符合条件的受监护侵害未成年人纳入社会救助和相关保障范围等。
在最后我想说：立法、政策也好，具体工作也好，都是具体的人在做。不同时期、不同人有不同的关注。我发自内心地对推动这项政策出台的民政部、最高法院等单位相关人士表示敬意！
（作者系北京青少年法律援助与研究中心主任）
责任编辑：阮莹