党内法规的规范性意义是什么？

　　依据2013年《中国共产党党内法规制定条例》的规定，中国共产党党内法规（以下简称“党内法规”），是由中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规这个称谓可追溯至1938年毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上的报告。会上，毛泽东在讲到党的纪律时指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”此后，历届领导人都对这一概念进行沿用。1990年，中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，用党的正式文件的方式对党内法规进行概念界定，将省级党委以上党的领导机关制定的规章制度统称为党内法规。
　　《中国共产党党章》对党内法规的具体内涵进行了详细解释，明确指出了党内法规的名称、制定主体、制定程序和维护执行主体。基于此，党内法规在某种程度上便具有了一定的法的属性，其制度体系建设及规范意义便凸显出来。
　 

软法视野中的党内法规

　　对于党内法规这个提法，学术界存在着争议。有学者认为，这个“法”字的使用并不恰当，因为党内的规范性文件并不具有国家强制力的特点，与国家法律存在差别。因此，这种提法可能造成人们对二者的混淆。事实上，笔者认为，“法”的范围很大，我们一般意义上的法律是“以国家政权意志形式出现的，……首先和主要体现执政者意志并最终决定于社会物质生活条件的各种社会规范的总和”。这种对法的定义属于从实证主义出发而获得的法律概念，在国家垄断公权力的时代一定程度上反映了法现象的客观真实性。但随着市场经济和民主政治的发展，公民社会日益成长，国家公权力逐步向社会转移，这种基于“国家——控制法范式”的法理论已经与现实情况相脱离。正如罗豪才教授与宋功德教授在其合著的《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》中指出的：“这种法范式将国家当作法制化的唯一轴心，强调法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性，它与不同的国家观联结在一起形成不同的法律模式：在其一端，它与全能政府联姻产生一种国家运用依附性的法律工具控制社会的管理法；在另一端，它与夜警国家联姻产生一种社会依靠自治型法控制国家的控权法。……国家——控制法范式虽然长期以来居于主导地位，但伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重不同主体性的公共治理模式的崛起，这种传统的法范式陷入了严重危机之中，一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家——控制法范式正在成为过去时。”
　　由于实证主义法学并不能完全解释所有的政治法律现象，法社会学提出了“软法”的概念，对法律概念进行了拓展。罗豪才教授认为，“软法”，通常被认为是包括了国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则在内的社会行为规则，这些规则可能不具有国家强制约束力，但也能够通过各种组织的内在强制力或其他力量，对人的行为产生实际约束效果。《中国共产党党内法规制定条例》第二条对党内法规进行了清晰描述，指出了党内法规的基本要素。
　　第一，党内法规的制定主体是具体的明确的。第二，党内法规的规范对象是特定的，以党组织工作、活动和党员行为为其规范对象。第三，党内法规具有规范属性。党内法规的目的在于规范行为，内容以权利与义务、权力与责任为基本框架，基本结构为行为模式加后果，这就意味着党内法规一旦被违反即应追责。显而易见，党内法规属于软法的范畴。但是中国共产党本身的特殊性决定了党内法规具有区别于一般政党党内法规的特殊之处。《中华人民共和国宪法》确立了中国共产党对国家的领导地位，执政党的内部规则必然与国家法发生密切关联，党内法规与国家法之间必然存在相互影响与相互作用。同时，党内法规对党务的调整也势必会影响国务。因此，中国共产党党内法规不仅属于软法的范畴，同时也在一定程度上具有了国家法和硬法的要素。

党内法规的制度体系

　　（一）党内法规的制度体系设计
　　《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。习近平总书记在《认真学习党章 严格遵守党章》中鲜明指出，党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。建立健全党内法规制度体系，要以党章为根本依据。从党章出发，以党章为根本依据是制定党内法规制度必须遵循的重要原则。同时，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，就是把党章关于党内政治生活和党内监督的要求具体化，推动党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化。
　　（二）党内法规的制度体系建设
　　党的十八大以来，我们党坚持有腐必反、有贪必肃，在深入推进党风廉政建设和反腐败斗争实践中，坚持标本兼治，逐渐向治本发力，制定修订了巡视工作条例、纪律处分条例、问责条例等一系列重大法规制度，扎紧扎牢了制度笼子。习近平总书记指出，要把实践中行之有效的做法和经验用法规制度的形式固化下来、坚持下去，实现党内法规的与时俱进，这深刻揭示了党内法规的制度建设源于实践，探索在前、总结在后的内在规律。以严谨、务实、敢于面对真实问题、敢于担当的精神实质，规范党内法规的制度体系建设。

党内法规的规范意义
　　从党的基本法律属性、党内法规的制度体系及其在中国政治生活中所处的领导地位而言，党内法规具有规范性意义。在当今公民社会日益成长的趋势下，党内法规发挥着极为重要的作用。
　　首先，规范各级党委和党组织进行公共管理的行为，有助于全面推进社会主义法治国家建设。《中华人民共和国宪法》第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。中国共产党依照宪法和法律进行公共事务管理。《中国共产党党章》总纲规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”宪法赋予了中国共产党管理国家公共事务的权力。同时党章又作出规定，要求这项权力必须在宪法和法律所授权的范围内活动。宪法和法律对中国共产党的领导地位作出原则性规定，但是对于如何长期执政并未作出具体、完善的规定。因此，党内法规起到了弥补法律缺位、规范党的执政行为的作用。中国共产党秉持依法执政的理念和依法治国的方略，努力建设社会主义法治国家。
　　其次，协调好党内法规和国家法的关系，有利于推进依法行政，建设社会主义法治政府。法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。马怀德教授认为，法治政府的标准是有限有为、透明公开、权责一致、便民高效。上文中也提到，党内法规虽然是软法，但由于我国国情的特殊性决定了部分党内法规具有了硬法的特征。因此协调好党内法规与国家法的关系，将党内法规制度的建立健全与国家法律法规配合起来，进行“国家法与民间法的双向建构”，有利于推进法治政府建设。
　　最后，规范中国共产党各级领导干部的行为，提升依法执政、科学执政、民主执政能力。依法治国的关键是建设法治政府，而建设法治政府的关键在于提高领导干部依法行政能力和水平。中国共产党各级领导干部依照《中华人民共和国宪法》、法律和《中国共产党党章》进行执政活动，管理各项公共事务。在当前推进公共治理和社会管理创新形势下，如何强化领导干部的法治意识，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力，一个重要途径就是加强党内法规建设，通过党内法规，鼓励、激励各级领导干部运用法治思维和法治手段，进行治国理政，提升党内依法行政的水平和能力。
　　（作者系对外经济贸易大学法学院在职人员高级课程研修班学员）

● 责任编辑：王健