行政执法缘何乱象频发？

　　“城管”的全称为“城市管理行政执法局”或“城市管理综合行政执法局”，它是城市管理中负责综合行政执法的部门，归各级人民政府管辖，纳入各地的行政编制，是政府的行政机构。
　　按理，作为行政机构，“城管”承担着维护人民利益的职能，但我们常见到和引起人们关注的却是“城管执法乱象”。

城管打人！

　　2018年2月26日，一个名为“任丘市这城管有点欺负人”的视频在微博热传，并配有“城管打人”字样。
　　视频显示，身着便衣的河北省任丘市西环路办事处工作人员张志伟和一名三轮车车主发生肢体冲突，旁边身穿城管制服的任丘市城管局西环路办事处执法分局执法人员闵志远坐进三轮车里，不让车主靠近。随后，张志伟还向旁边围观拍摄的男子走了过去，并抢夺其手机，之后发生肢体冲突。这又一次将城管执法推上了舆论的风口浪尖。
　　涉事的三轮车主曾多次违法载客，且多次受到教育并劝说无果，拒不配合执法，并与执法人员发生纠纷，应当受到处理。但是，发生如此的“城管打人”事件，从根本上来讲，其责任更多的还是在管理人员身上。
　　首先，执法本身不够规范。按照住房和城乡建设部《城市管理执法办法》的规定，张志伟协助城管执法人员工作，却未着统一服装，明显存在问题。
　　其次，执法行为失当。三轮车主与执法人员发生拉扯期间，一名围观男子用手机拍摄了部分执法过程，这本身是群众监督的过程。作为公职人员，其本身就应当接受群众的监督。然而，实际情况是，遇到群众拍照摄像，张志伟便强行夺取该男子手机，并与闵志远一起和该男子发生抓扯。

暴力冲突频发，引人深思

　　曾经，在老百姓中间流传着这样一句调侃的话：只要三千城管，就能统一台湾。
　　显然，这句调侃的话可不是在夸奖、褒扬我们的城管执法人员有多么厉害，能力堪比军队，而是悲凉地投射出老百姓对城管暴力执法、暴戾行政的嘲笑之意。
　　自从城市管理领域实施相对集中的行政处罚权以来，有关暴力执法的事件便时有出现，一直以来备受社会舆论关注。
　　2006年８月９日，河南省平顶山市退休干部孙留根因看不惯城管对小贩进行处罚，说了一句怨恨的话：“人家小贩挣个钱也不容易，少罚点，就那么算了。”结果与城管发生争执，被城管打死。
　　2013年5月31日，陕西省延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队在杨家岭进行工作巡查时，发现美利达车行违章占道经营维修自行车，在暂扣违章摆放的车辆过程中与执法相对人发生肢体冲突，店主刘国峰在冲突中被执法人员踩踏面部出血，受伤住院。
　　2013年７月，湖南省郴州市临武县也发生一起城管打死瓜农事件。案发当日，瓜农邓正加和妻子黄细细与城管吵骂，随后，从有着“城市管理行政执法”字样的面包车里走出来五个城管行政执法队员，围住邓正加，拳打脚踢，导致邓正加死亡。最后经过二审审理，廖卫昌、袁城、骆威平、夏际玉等四名城管执法人员以故意伤害罪定罪处罚。
　　伴随着城市的不断壮大，城管行政执法权也越来越集中，相应地，执法权力也就越来越大，但权力行使却缺乏有效制约和监督，城管行政执法过程中常出现暴力执法、冷漠执法。
　　在城市化进程中，城镇外来人口作为弱势群体只能摆起路边摊，卖起地摊货，推起小三轮，架起临时锅，以谋求生计。
　　面对“城管”暴力执法，社会民众暴力对抗“城管”执法，从而引发的流血事件令人心痛，也值得我们深思。

执法程序缺乏和执法领域过宽

　　无数事实显示，“城管”人员在执法过程中有极大的自主性。
　　“城管”人员作为行政人员，有权在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由作出行政决定的权力。
　　在整治占路经营、露天烧烤、私搭乱建、违法占掘路等诸多城市问题的过程中，“城管”大都凭着自己的经验进行处罚，有时会根据人情酌情减免。同一事件的处罚规则在多部法律上均有涉及，根据不同的法律处罚结果有所不同，有时其罚款数额相差悬殊甚至是天壤之别。
　　另外，众所周知，“城管”执法是指在城市管理范围内执法机构行使其对应的行政处罚权的过程。它不同于单纯的城市管理，而比较侧重于行政执法方面，处于城市管理中决策和执行的末端环节。
　　“城管”执法行使的是综合执法权，包含的范围十分广泛，我国目前统一的法律条文对“城管”执法的范围，可以参考的是住房和城乡建设部颁布的部门规章《城市管理执法办法》，该法对“城管”执法范围的规定如下：
　　第八条 城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。
　　第九条　需要集中行使的城市管理执法事项，应当同时具备下列条件：
　　（一）与城市管理密切相关；
　　（二）与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；
　　（三）执法频率高、专业技术要求适宜；
　　（四）确实需要集中行使的。
　　第十条　城市管理执法主管部门依法相对集中行使行政处罚权的，可以实施法律法规规定的与行政处罚权相关的行政强制措施。
　　第十一条　城市管理执法事项范围确定后，应当向社会公开。
　　第十二条　城市管理执法主管部门集中行使原由其他部门行使的行政处罚权的，应当与其他部门明确职责权限和工作机制。
　　从以上规定可以看出，“城管”人员执法范围广，涉及环境保护、工商、交通、水务、食品药品监管以及与城市管理相关的方方面面。
　　而在进行行政处罚的过程中，由于没有细致的法律规定对“城管”人员的执法方式进行规制，由此“城管”暴力执法的现象屡禁不止。

“城管执法乱象”的法律责任

　　对于暴力执法的“城管”应如何追究其责任呢？
　　（一）“城管”人员行使职权职务行为过程中的一般程序性违法。
　　笔者认为，“城管”作为行政人员，在行使行政处罚权时，自然也要受行政处罚法的约束。
　　在法律没有明确规定“城管”人员行使职权应当遵守的程序时，为了规范“城管”人员的行为，应适用行政处罚法的规定，这些规定包括：
　　第三十一条　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
　　第三十二条　当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
　　当然，“城管”在执法过程中，行使的是职权职务行为，其正当履行职务，开具行政处罚决定书，实施罚款、警告、行政拘留等行为都因属于法令行为的一种，具有免责性。但其职权职务行为的行使还应遵循程序的正当性要求。即应当尊重行政相对人即被处罚人的权利。
　　对于“城管”人员在执法过程中有一般的程序性违法事项，国家赔偿法第七条规定：行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
　　因此，原则上由“城管”人员所在的政府部门承担责任，但是若“城管”人员行使的是与职务无关的个人行为，则自己担责。
　　（二）“城管”人员在行使职权职务行为中的暴力执法。
　　“城管”被赋予行政处罚权，但处罚过程中，法律禁止使用暴力的方式执法。正因如此，在瓜农邓正加被“城管”人员暴力执法案件中，四名“城管”人员被以故意伤害罪定罪处罚。
　　对于暴力执法，达到刑事处罚标准的，应当适用刑法，符合故意伤害罪、故意杀人罪、过失致人死亡罪等规定的，以相关犯罪定罪处罚。由于暴力执法已经超出了行使职权职务行为的要求，故不具有免责的正当事由。

● 责任编辑：张志然