前世今生：“捕诉”衔接机制那些年

　　如果有人问，检察机关的核心权力是什么，相信法学法律界人士自然会对答如流。但是，在反贪职能转隶后，答案就不一样了。
　　从目前来看，侦查监督权和公诉权是我国检察机关的两大核心权力。新中国成立后，尤其是自1978年检察机关恢复重建以来，捕诉关系的衔接可分为两个阶段，即1978年到1996年的“捕诉合一”阶段和1996年至今的“捕诉分离”阶段。从其嬗变中可见，在检察机关内部，捕诉关系可以大抵分为“捕诉合一”和“捕诉分离”两种基本类型。而关于这两种机制的应用，法学界和实务界一直存有较大争议。
　　如今，随着司法改革逐步推进，党的十八届六中全会再次强调推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，夯实司法责任制，确保改革部署落到实处。可以说，随着改革的发展与各方面条件的不断成熟，以审查逮捕与审查起诉这两项刑事诉讼法赋予检察机关的最重要职权为突破，积极整合检察资源和探索新型捕诉工作机制的改革已经箭在弦上。
　　从“捕诉合一”到“捕诉分离”，如今又要实行“捕诉合一”。这些分分合合，决不是变个名称那么简单，它有着深刻的历史背景，更是我国司法进程的写照。而回顾这一历程，将有助于新一次“捕诉合一”改革的顺利推行。

打击犯罪，“捕诉合一”成主流

　　纵观新中国成立之后捕诉衔接机制的演变，可以发现每个时期的背景都不尽相同。而到底“捕诉合一”和“捕诉分离”孰优孰劣，在法学界和司法实务界也都有较大争议，而这种争议反映到具体机制建设中，就是“捕诉”关系的分分合合。
　　从新中国成立之后到1978年检察机关恢复重建之前，“捕诉”衔接机制曾经出现过一段密集变更时期。
　　1949年到1951年，中央连续颁布两部检察署组织条例，条例明确规定了如何在最高人民检察署内部进行机构设置。最高人民检察署根据中央政府颁布的组织条例，开始设置内部机构。关于侦查监督权与公诉权如何行使，最高检当时设置了三个处，由第二处负责刑事案件的批捕和起诉工作，也即实行的是“捕诉合一”的工作模式。
　　而到了1955年，最高人民检察院将原先负责刑事案件批捕与公诉工作的第二处分立为侦查监督厅和审判监督厅。此次调整将侦查监督权与公诉权分别授予两个部门行使，类似于我国现行的“捕诉分离”的工作模式，这也被认为是当年人民检察院组织法的主要成就之一。
　　1960年，受国内反右斗争及大跃进运动的冲击，最高人民检察院原有业务部门被取消。历经风波后的1962年7月14日，检察院的组织系统开始陆续恢复。最高检重新整合内部机构，设立了三大业务厅，其中检察批捕工作和起诉的任务是由一厅来负责的。此时，我国的捕诉关系模式又回到了新中国检察机关初建时期的“捕诉合一”模式，由同一部门即一厅实施审查批捕与审查起诉两项工作。1966年，受“文革”风暴的影响，检察机关于1968年被陆续撤销，人民检察制度从此中断。
　　可以看出，至1978年检察机关恢复重建之前，在短短10年间，“捕诉”衔接机制经历了合、分、合三次变革，变革速度非常之快，这与当时特殊的历史背景密不可分。
　　1978年3月，新通过的宪法使得我国检察制度得以重建和恢复。最高检进行内部机构设置时，设立了刑事检察厅，由其来行使审查批捕和起诉权力。1982年，刑事检察厅变更为一厅，1988年根据最高检机关机构改革“三定”方案，又更名为刑事检察厅，仍旧由其行使审查批捕和起诉权力也即实行的是“捕诉合一”模式。
　　在这一时期，检察机关之所以实行“捕诉合一”模式，更是与当时的历史背景息息相关。首先，“捕诉合一”模式符合当时对犯罪进行从严打击的政策要求。当时的政策就是对于那些社会危害严重、影响社会稳定的犯罪分子，依法从重从快予以严厉打击。检察机关实施“捕诉合一”机制的目的，是想达到快速高效打击犯罪、维护社会稳定的作用。此外，检察机关初建以及重建时期，正面临着案多人少、机构薄弱的困境，实施“捕诉合一”也正是解决这一困境的客观需要。

保障权利，“捕诉分离”时代来临

　　从当时特定历史背景出发，“捕诉合一”的确发挥了其应有作用，既能够从严从快打击犯罪，又解决了案多人少的矛盾，但是随着时代的发展和进步，我国的刑事司法逐渐摒弃了“严打”理念，在刑事诉讼中保障人权成为和控制犯罪同等重要的价值目标，犯罪嫌疑人的基本权利保护、避免刑讯逼供造成的冤错案作为检察机关的重要职责在理论界和实务界达成了共识。
　　在这样的背景下，1996年通过的新刑事诉讼法，将立案监督的权力也交给了检察机关，使得检察机关对其他部门的监督得到强化。最高检根据新刑事诉讼法的要求和精神，在检察机关内部开始了新一轮机构改革，曾经的刑事检察厅被分设为审查批捕厅和审查起诉厅，分管批捕和起诉工作，从此，我国检察机关办案便形成“捕诉分离”模式。
　　2000年，最高人民检察院将审查批捕厅更名为侦查监督厅，将审查起诉厅更名为公诉厅。各地检察机关也参照这种模式，对两个机构进行分设。我国“捕诉分离”模式在全国各个检察机关彻底确立。
　　从1996年至今，我国捕诉关系的基本模式仍然是“捕诉分离”。“捕诉分离”模式是在新的形势背景和新的理念下产生的，即抛弃“严打政策”、注重保障人权。最高检基于加强内部监督制约、提高批捕和公诉案件质量的目的作出实行“捕诉分离”模式的决定。但是，随着“捕诉分离”模式在全国的运行，20年的实践结果让其弊端也日渐凸显，例如检察机构设置混乱臃肿、检察引导侦查能力不足、侦查监督存在盲点和漏洞、部门间工作无效重复、浪费司法资源等。全国各地检察机关又开始对我国捕诉关系模式进行新一轮的探索，以期寻找更合适的捕诉机制来弥补“捕诉分离”带来的漏洞和弊端。

探索创新，“捕诉”衔接机制出经验

　　虽然从1978年至今的40年，“捕诉”关系可以分为“合一”和“分离”两个阶段，但是这两种模式始终是并行存在的，二者只是东风与西风交替。而到底选择哪种模式，是与当时特定历史需求分不开的。
　　因此，哪怕是在近20多年的“捕诉分离”时期，检察机关也没有停止对“捕诉合一”模式的探索。
　　比如，无锡市新吴区检察院自1996年建院以来，一直实行机构分设、职能分立、运行一体的“捕诉合一”办案模式。而广东省深圳市检察院在2000年就是实行“捕诉合一”模式，将原有起诉一处、起诉二处、批捕处分别更名为刑事检察一、二、三处，由刑事检察二处负责职务犯罪的批捕和起诉、刑事检察三处负责走私案件的批捕和起诉、刑事检察一处负责其他案件的批捕和起诉。
　　近年来，在最高检的领导下，检察系统开始了新一轮的改革，且力度也越来越大。党的十八届三中全会明确提出改革要求，必须要完善司法权力的运行机制，真正做到司法为人民服务。因而检察机关开始在捕诉关系上进行新的探索，并在全国各个地区设点对“捕诉合一”机制进行试点和观察。
　　2010年9月，北京市海淀区人民检察院针对未成年人刑事案件成立了专门的办案机构，推出了“4+1+N”的工作模式，由未检部门行使对未成年人刑事案件的审查逮捕权、审查起诉权。另外，对未成年人刑事案件的监所检察监督工作和犯罪预防工作一并由未检机构来完成，以更好地保护未成年犯罪嫌疑人的合法权利。
　　2012年，黑龙江省齐齐哈尔市检察院首次探索实行了以职务犯罪为主的侦捕诉一体化机制，并且实行“五定”责任制,使整体工作处于严格制度的约束之下，使案件质量得到有效的提高。
　　2014年，山西省检察院将朔州市检察院和太原市检察院作为改革试验基地，在对命案的处理上实行提前介入，从命案的侦查、审查逮捕、审查起诉直到支持公诉，都由命案组负责办理，包括命案的审判监督。此办理模式使得案件不需经过多个部门的重重审核和审批，而是主任检察官直接对检察长或者副检察长负责，使得办案效率得到明显提高。
　　2015年，吉林省敦化市检察院在最高检大刀阔斧改革的号召下，率先完成了大部制改革，并在此基础上进行了精简，将检察机关内部的原侦查监督科和公诉科下设的三个处统一合并为刑事检察部，并在检察人员管理和配置上实行员额制，在责任制上实行办案人员终身负责制，成功探索了“捕诉合一”机制。
　　这些对于“捕诉合一”模式的探索，必将为下一步全面推行“捕诉合一”提供借鉴和参考。