谨防权力滥用妨碍市场竞争

　　近期，经改革整合后组建的国家市场监管总局发布通报称，北京市交管局在交通违章罚款管理中，未经公开竞争性程序，指定工商银行作为唯一代收银行，线下缴纳罚款只能通过工行卡办理，该行为涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争，并责令其整改。其后，北京市交管局回应称，已对此进行整改，不再强制使用工行牡丹交通卡，并将进一步推出交管服务“马上办、网上办、就近办、一次办”等便民措施。
　　这一事件旋即成为舆论热议的焦点，不仅众多车主为摆脱困扰多年的不便而拍手叫好，监管之矛勇于指向作为强势部门的公安机关，也引发了一片社会点赞。而因这一事件而揭示的市场与权力的关系问题，更是值得深思。
　　根据监管部门在相关通报所披露的事实，不难发现，公安机关在交通违章罚款管理中指定银行，其实质就是利用行政管理权力，强制在违章当事人和指定银行之间建立储蓄合同关系。其危害后果不言而喻，不仅侵犯了当事人的自由意志，破坏了银行之间公平竞争的秩序，而且在这一过程中，很容易滋生权力违法滥用的危险以及权力被腐蚀的恶果。
　　处理交通违章是政府传统的社会管理权力，交通违章的处理应当遵循权力主体、权限内容、处理程序以及监督救济的合法性要求。而在道路交通管理权之外，相关法律还限定了政府部门的权力边界，这既涉及政府权力与个人基本自由的关系，也涉及政府与社会、政府与市场的关系。限定政府权力的外部边界，其目的正在于维护市场、社会自身的良性秩序，保护个人的正当权利和自由。
　　有关政府权力与市场自由的界限，是由作为市场基本法律的反垄断法规定的，维护市场公平竞争是该法基本的立法目的，为此要防范和制止市场垄断行为。值得注意的是，与世界其他国家的反垄断法律制度相比，我国反垄断法的一大特色就是设置了反行政垄断的专门条款，明确禁止滥用行政权力排除、限制竞争的行为。原因就在于，行政垄断正是富于“中国特色”的一大垄断问题，而利用行政权力的行政垄断，本质上就是市场垄断。
　　公安交通管理部门在执法实践中，主要适用道路交通安全法、行政处罚法等法律，但它并不例外于反垄断法的规定。当其涉嫌滥用行政权力排除、限制市场竞争时，就落入了反垄断法的禁止性规范中。作为执法者的交管部门，是否构成违反反垄断法的行为？应当接受何种反垄断调查和处罚？需要依赖反垄断执法机构的认定和处理。
　　政府与市场是完全不同的两个领域，适用不同的行为规则。政府的职能是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等等，这是合理界定政府与市场关系的基础。将政府职能限定于上述领域，已经获得了普遍的共识。以此为基础，推进政府依法行政的改革进程，也已经在全国推行了十多年。然而，要将依法行政的理念要求付诸各个政府部门的具体执法领域和过程，仍然需要克服诸多体制、机制、能力和观念的障碍。
　　法律所禁止的滥用行政权力排除、限制竞争行为，在实践中表现的情形可谓繁多而复杂，比如此次监管部门相关通报所指称的滥用行政权力指定经营者的行为，就广泛发生在诸多政府管理领域，对市场竞争的损害也最为严重。然而在现实中，此类违规行为受到查处的案例却鲜有所闻。这一困境，一方面反映出立法难以穷尽的局限性，另一方面，则说明法律适用和执法过程面临种种阻力和困难。也正是从这个意义而言，此次国家市场监管总局敢于履职、勇于出手，其积极意义不言而喻。
　　公平竞争的市场，不仅能够提供有形的物质，还能提供无形的价值观念，比如诚信、平等、法治、尊严，这些都是现代社会的基本秩序。市场天然地要求排除政府权力的强制，因为只有不受强制的市场才是自由的和有效率的。政府权力只能存在于市场竞争秩序能够容忍的范围以内，例如宏观调控、市场监管等等，而不能频繁运用行政权力界定市场的外部边界、对市场竞争实施强制。正是从这个意义而言，规范政府与市场的关系，是依法行政的重要标志。而严格限制政府权力作用于市场的范围和方式，则是法治的基本使命。

● 责任编辑：阿计