违宪审查制度渐行渐近

在前不久结束的党的十八届四中全会上，有关宪法的讨论成为大会的焦点。会议决定中有关完善违宪审查制度方面的内容，尤其令人关注。

决定在“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的原则性宣示之外，明确“要健全宪法实施和监督制度”，完善全国人大及其常委会宪法监督制度。

有评论指出，这体现了新一届中央领导集体对维护宪法法律权威的高度重视。宪法的权威性和生命力在于实施，而当下中国，宪法的实施存在诸多问题，宪法和法律至上的地位尚未真正确立，保证宪法实施的监督机制和具体制度尚不健全，违宪行为得不到纠正。

“宪法规定的全国人大及其常委会监督宪法实施的职权，应该说还没有被激活。”中国人民大学法学院教授张翔说，“四中全会提出了这一点，抓住了推进依法治国的关键，为未来推进依法治国、依宪治国设立了具体目标。”

尽管目前还没有具体的时间表，但法学界人士寄望，十八届四中全会的召开能推动宪法监督制度走出困境。作为宪法监督制度的重要环节，违宪审查制度将随之出台。

 

违宪审查启动之难

2014年11月30日，北京警方证实，著名演员黄海波被解除收容教育。黄在2014年5月15日因嫖娼事发，在遭行政拘留15天后，又被裁定收容教育6个月。涉案女子刘馨予，被曝也已经解除收容教育，但又被丰台分局以介绍他人卖淫罪对其刑事拘留。

借助于黄海波嫖娼事件，收容教育的存废之争进入公众视野。2014年6月7日，国内法学泰斗江平、陈光中、应松年、樊崇义等人在收容教育制度存废问题上集体发声，向全国人大常委会建议废止该制度，并联署了《关于废止收容教育制度的建议书》。

收容教育制度之所以受到诟病，在于这一制度被认为是违宪之规。

1993年9月4日，国务院依据1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，制定出台了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。2010年，国务院又对该办法进行了修改，明确“对卖淫、嫖娼人员，除依照《治安管理处罚法》第 66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。”

这几则规定，确立了我国如今的收容教育制度。

但我国的根本大法——宪法规定：公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

“收容教育强制措施，不经逮捕，不经审判，不经合法正当公开程序，剥夺公民人身自由最短六个月，最长达两年，违反宪法。”建议书说。

  　这份建议书的法律来源是我国立法法的相关规定。该法规定：国务院、中央军事委员会、最高法、最高检和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

然而，直到黄海波被解除收容教育，社会的吁请仍未得到全国人大常委会的回应。

对此，有法律界人士认为，立法法虽然规定了国务院、中央军事委员会、最高法、最高检、各省、自治区、直辖市的人大常委会以及公民、法人或其他组织均可以提出违宪审查建议，但在现实中，上述五机关提出违宪审查的动力非常小，而通常公民、法人和其他团体的切身利益遭受侵犯时，才容易发现违宪情况。但是由于法律并未对公民违宪审查建议的反馈程序进行规定，如反馈渠道、回复时间期限等。而违宪审查建议提出后，有关机关也不会与建议人互动，这在某种程度上致使这一规定形同虚设。

2003年，27岁的武汉青年孙志刚因未携带任何证件，被作为“三无”人员关押到广州市收容遣送中转站。后被殴打致死。这一事件被媒体曝光后轰动全国。

当年5月14日，俞江等三位青年法学博士以公民身份向全国人大常委会提交建议书，请求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。

孙志刚事件发生后，全国人大常委会有意加强此项工作。2004年，在全国人大常委会法工委，一个冠名为“法规审查备案室”的专门机构被设立，一时被寄予了很大期望。

2005年，全国人大常委会修改了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并于同年还制定了《司法解释备案审查工作程序》，进一步完善了审查制度的运作机制。

但是，这些工作并没有使违宪审查制度的处境得到任何改变，宪法监督制度依然举步维艰。

 

宪法监督制度“沉睡”32年

事实上，宪法监督制度目前困境的种子早在现行1982年宪法制定之初就已经埋下。

早在1982年宪法制定之初，宪法监督制度曾作为宪法设计的重要内容之一，就已经进入到修宪者的视野。参加 1982宪法制定的北京大学法学院已故教授肖蔚云在其生前出版的《宪法学》一书中回忆到：“许多同志提出要设立一个专门机构如宪法法院、宪法委员会或由法院来保障宪法的实施。”

早前的1954年宪法曾规定：全国人民代表大会的职权之一是“监督宪法的实施”。但这个条文并没有阻止后来文革的发生。

1980年9月10日，宪法修改委员会成立，开始向社会各界征求意见各地群众就宪法制定提出建议的大量信函，其中就包括保障宪法实施方面的内容。比如，有人建议，在宪法中要有规定保证宪法实施的条款；还有人建议，设立一个宪法监督委员会，专门负责监督宪法的实施情况，并有权宣布违宪的政策、法律、法令为无效。

  　当年9月17日，宪法修改委员会秘书处 (以下简称“秘书处”)成立并开始工作。9月22日，秘书处部分成员就宪法结构问题的讨论中，就包括“监督宪法的实施”。

作为秘书处成员之一，中国人民大学法学院教授许崇德曾向媒体回忆，《宪法讨论稿》曾专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。由于被认为此前监督宪法实施不力，人民代表大会制度的设计遭遇质疑：“既然人民代表大会制度好，为什么发生文革 ?”在这种情况下，成立专门的宪法委员会成了讨论的热点。

在对《宪法草稿》第三次讨论稿的讨论中，对前述准备设立的宪法委员会有了进一步的修改意见，提出“关于全国人民代表大会宪法委员会，可以拟两个方案：第一方案是，宪法委员会的地位与全国人大常务委员会相当，仅对全国人民代表大会负责并报告工作，专门负责审理违宪问题；第二个方案是，宪法委员会的地位低于全国人大常委会，对全国人大及其常委会负责并报告工作，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。”

许崇德回忆说，当时多数人倾向于第一方案。不过，事情很快发生了变化。1981年8月3日的讨论稿中，宪法委员会的规定条款消失了。该稿在列举全国人大职权时，加上了“监督宪法的实施”，将宪法监督的职权交给了全国人大及其常委会。

峰回路转的是，在两个月后的1981年10月31日，秘书处草拟了新的一稿。其中，宪法监督的职权再次发生变化。这一稿用一节规定了全国人民代表大会的事项，其中第七条的第三项规定，全国人大职权之一就是“监督宪法的实施”，但又将这个职权具体地赋予了宪法委员会。

1981年11月以后，在宪法修改草案的讨论稿中，宪法委员会的设计被取消。1982年4月26日，五届全国人大常委会第二十三次会议通过《宪法修改草案》，并交付全民讨论中，宪法监督与宪法如何有效实施的问题又一次被提出来。

  　“当时许多群众认为立法容易执法难，因此明确建议规定保障宪法实施的具体条文。”许崇德回忆道，例如，西南政法学院刘克希等建议，设立宪法法院，监督宪法的实施；卫生部也建议，应该建立一个有权威的监督机构，负责督促检查宪法的实施，防止文革期间那种实际上把宪法丢在一边的现象再次发生。

就这样，直到 1982年11月25日，五届全国人大五次会议《宪法修改草案》提交审议，宪法监督制度问题仍有很多争议。争议的结果是，通过的宪法中最终仍然只保留了“解释宪法、监督宪法实施”一句话，没有任何具体操作条款，只能“沉睡”，以至于后来发生很多违反宪法的事件，也几无处理。

 

当务之急是建立违宪审查机构

在一些学者看来，四中全会“依法治国”口号的提法，意味着激活宪法、发挥宪法的监督机制已是迫在眉睫，不能无休止地局限于口头争论之中。

中国社会科学院荣誉学部委员李步云认为，依法治国的突破口还是建立宪法监督制度，建立宪法监督机制和程序，这是依法治国“路线图”首先要解决的问题。

依据我国立法法规定，中国日常性行使宪法监督权的机关为全国人大常委会。目前具体承担违宪审查职能的部门是全国人大常委会备案审查室。

全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在谈到宪法监督时称，全国人大常委会备案审查室自成立以来，除了主动对行政法规、地方法规、司法解释进行审查之外，由公民提起的意见和建议，也就是被动审查，该室已经受理过 1000多件。

但是，对于全国人大常委会备案审查室是否具备承担违宪审查的能力，大家普遍持怀疑态度。

有法律界人士称：“全国人大常委会的法规审查备案室虽然承担了违宪审查的问题，但其权威性和力量不足以担负违宪审查的职能。再加上体制、机制、机构、程序等多方面的原因，导致全国人大常委会的违宪审查的职能实际上被虚置，很难发挥实效。”

在这种情况下，法律界人士纷纷呼吁，建立一个专门处理违宪问题的机构，取代目前的备案审查室，承担宪法监督职能。

李步云在一次座谈会上提出，全国人大现有九个专门委员会，再加上一个宪法监督委员会，性质与地位和其他九个专门委员会大体上相当，委员可以由全国人大常务委员会的委员和最有水平的法学家组成，规定所有公民、社会组织都有权提起违宪审查，由宪法监督委员会审查和提出意见，报告全国人大常委会，最后由常委会讨论决定是不是违宪，要不要处理、怎么处理，权力最后在人大常委会。宪法监督委员会无权直接作宪法监督事项的决定、必须报全国人大常委会讨论和作出决定并宣布。

中央党校政法部主任张恒山也认为，在现有体制下，由全国人大设立宪法委员会来专门负责宪法监督实施，比较可行和符合常理。

“在全国人大设立宪法委员会，不存在制度障碍。这个设想没有突破现有的人民代表大会制度，只要通过修宪就可以实现。”张恒山说。

按照张恒山的设计，宪法委员会要有一定的独立性，不仅能监督违反宪法的行为，同时也要对全国人大常委会的立法行为进行监督。宪法委员会应由全国人民代表大会产生，至少应该和全国人大常委会并设，不应该隶属于全国人大常委会。