公益诉讼之现实挑战

规则争议如何平息

　　检察机关提起公益诉讼制度的确立，无疑为公益诉讼装上了起飞的翅膀。但作为一项全新的司法改革，无论是法理基础还是细节设计，仍存诸多争议难题。
　　比如，行政公益诉讼是检察机关提起公益诉讼制度的重点方向，这意味着行政诉讼制度由传统的“民告官”模式扩展至了新型的“官告官”模式，由此是否与行政诉讼的制度定位、诉讼原理等发生冲突，就颇存争议。
　　而在种种争议中，最大的焦点莫过于，检察机关在公益诉讼中既是原告又是诉讼监督者，究竟如何合理确定其诉讼地位？有观点认为，公益诉讼和诉讼监督都是检察机关的法定职责，因而在遵循一般诉讼规律的前提下，应当赋予其不同于一般私益诉讼原告的诉讼权利和程序安排。但反对者却担忧，检察机关在公益诉讼中“一身二任”的双重角色冲突，很可能破坏诉讼平衡。因而必须厘清其主次关系，防止以保护公益为名侵犯合法私益，更须防止以法律监督为由影响公正审判。
　　事实上，围绕检察机关在公益诉讼中诉讼地位、职责定位的争议，不仅存在于学术界，也体现在司法机关的内部分歧。试点实践结束之际，最高检的总结报告就提出，检察机关提起公益诉讼不同于一般原告，行使的不是一般诉权而是法律监督权，相应的程序设计既要遵循诉讼制度的一般要求，也要符合检察职能的特点和规律。而最高法的相关报告则认为，如果在公益诉讼中赋予检察机关特殊地位，会带来与原有法律规定如何协调以及其他诉讼主体如何定位的问题。因而在具体诉讼制度设计时应当维护民事诉讼、行政诉讼的基本架构和以审判为中心的格局，参照原告确定检察机关在公益诉讼中的权利义务。
　　而这些认识分歧也直接导致了实践困惑。其典型现象是，在试点初期，部分基层法院一度按照普通原告的权利义务要求检察机关，如提交法定代表人身份证明、组织机构代码证、授权委托书甚至用传票通知开庭等等，无不引发相当争议。直到“两高”经过内部协调，方才解决了这一矛盾。
　　尽管经过两年的试点实践，不少分歧已经达成共识，规则设计不断走向完善，但一些重大争议并未彻底平息。比如，检察机关启动公益诉讼二审程序，应当采用上诉还是抗诉方式？前者侧重诉讼双方的权利对等，后者则强调检察机关的监督职能；再如，检察机关提起公益诉讼一旦败诉并造成对方损失，如何承担补偿后果？有人担忧过高的责任风险将束缚检察机关的公益诉讼手脚，也有人主张应当设立专门基金以承担国家赔偿责任；还有，检察机关提起民事公益诉讼，能否适用和解与调解程序？支持者认为有利于敦促危害公益者主动纠错，反对者则坚称公共利益不容讨价还价；再有，检察机关针对环境污染之类的公益诉讼胜诉后所获得的赔偿金，如何合理分配其归属？究竟是用来补偿具体的受害公众，还是转为整治公害问题的资金？此外，在检察机关提起公益诉讼的调查手段、举证责任、撤诉权利、诉讼费用、判决执行等方面，也都存在着不小争议。
　　另一方面，2017年6月修改的行政诉讼法和民事诉讼法，只是构建了检察机关提起公益诉讼制度的原则性框架，其重点在于确立检察机关的公益诉权，而对于诸多争议焦点，并未提供清晰答案。这一修法方式，不仅缘于高效推进公益诉讼制度创新的现实需要，更在于就立法技术而言，修法的使命在于确认改革成果和方向，排除最为实质性的制度障碍，而细则性、程序性的制度规范，应当由司法解释等予以设计。
　　从这个角度而言，“两高”在试点期间虽然分别制定了实施办法，实现了检测改革方案的目标，但未能以会商形式统一改革思路、共订细节规则，以致留下不少悬而未决的争议，也被视为最大的遗憾。
　　事实上，修法行动完成之际，最高检曾明确表态：“下一步将积极与最高法沟通协商，共同制定检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件的司法解释，明确检察机关的诉讼地位，建立调查核实等配套保障机制，努力构建一套符合中国国情的公益诉讼程序。”但耐人寻味的是，检察机关提起公益诉讼制度正式落地半年多后，众所期待的相关司法解释仍然未见踪影，显见一些关键性细则仍在磨合之中。也正因此，如何消除认识分歧、凝聚改革共识，为诸多争议提供合理的解决方案，防止形成新的改革瓶颈，已是亟待加速的紧迫任务。

外部阻力如何排除

　　除了制度细节设计尚有不少未决悬念，检察机关提起公益诉讼的改革实践还面临着诸多现实阻力。
　　2016年，由数个权威机构组织评选的该年度中国十大公益诉讼案例中，安徽省蚌埠市淮上区检察院起诉该市国土局怠于履行土地监管职责一案，赫然在列，其入选理由是：“该案是全国首例针对市级行政机关的资源保护型行政公益诉讼，意义重大。”
　　然而在试点期间，此类触及市级政府部门的行政公益诉讼却几成孤例。被检察机关推上被告席的行政机关，绝大多数都是乡镇政府或基层职能部门，较高层级的地方政府或厅局级以上的“大部门”却寥寥无几，不少舆论因此质疑其有“抓小放大”之嫌。
　　事实上，这一诉讼格局有其客观因素，基于我国的公共管理体制，基层行政机关承担着最广泛、最直接的执法和监管职能，而这一环节，也是行政违法的高发地带，因而成为公益诉讼的主要靶子有其必然性。但不可否认的是，一些地方政府和行政部门出于政绩考虑和脸面顾忌，以“协调”“打招呼”等手段拒斥检察机关的监督，甚至通过各种管道施加干预，的确给行政公益诉讼带来了不小阻力。而这种外部压力，也导致部分检察机关产生了畏难消极情绪，以致一些本应启动的公益诉讼偃旗息鼓。
　　要改变这一局面，固然需要统一各方的理性认识，争取行政机关的协作配合，为公益诉讼营造良好的政治环境。但更重要的是制度的完善，其治本之策当数加速推进检察机关人、财、物管理真正独立于地方，以弱化乃至摆脱地方利益对司法的不当干涉，为检察机关依法独立行使公益诉权开辟通途。但在深层次的司法改革成果尚待有期的情形下，更为现实的是在现行法制的框架下，作出有利于公益诉讼的特别设计。
　　其中一个突破口是在管辖制度上做文章。不少学者认为，行政公益诉讼应当采用指定管辖、提级管辖的方式，由高一层级的检察机关提起更为恰当，如此可有效打破地方利益格局，减少同级监督可能遭遇的办案阻力。此外，不少公益诉讼具有跨区域的性质，更应明确由共同的上级检察机关发起公益诉讼，以避免基层检察机关监督乏力的困境。
　　另一个焦点则是如何完善诉前程序制度。尽管诉前程序有效减轻了司法压力，促进了行政自制。但检察建议相对“温和”的性质，以及绝大多数公益诉讼都在诉前程序“消化”掉的现实，也引发了“诉前程序是否有力”“违法行为是否整改”等种种疑虑。事实上，这样的担忧并非多余，现实中，一些行政机关只是应付式回复了检察建议，违法行为并无实质纠正，并不鲜见。而一些检察机关仅仅止步于诉前程序，尚未确认监督效果就匆匆鸣金收兵，亦时有发生。
　　众多学者因此呼吁，应当以更具强制性的制度设计，提升诉前程序的监督力度，避免陷入形式主义。比如，明晰检察建议的答复期限和标准，以更好地对接起诉程序；确立检察机关启动诉前程序后的调查核实义务，以跟进监督行政机关的整改状况；设立诉前程序阶段的临时禁止令制度，以防止行政纠正迟缓而导致公共利益进一步受损；建立检察建议信息公开机制，以引入更广泛的外部监督力量。当然，对于诉前程序本身也应设置一定的制约机制，比如行政机关认为检察建议不合理，应当为其提供异议和补救渠道。

内部困境如何破解

　　除了来自外部的行政干预等阻力，检察机关实施公益诉讼制度的内部运作也面临着诸多现实困境。
　　试点初期，案源匮乏一度成为检察机关提起公益诉讼的瓶颈，一些试点地区甚至陷入无案可办的窘境，以致不得不以指令方式消除诉讼空白。其原因就在于按照改革方案的要求，检察机关在履行职责中发现危害公益的案件线索方能启动公益诉讼，而对“履行职责”的模糊理解尤其是狭义限定，又排除了其他主体提供案件线索的可能，无形中压缩了检察机关获取案源的空间。比如就国有资产流失问题而言，对于因职务犯罪造成的国资流失，肩负反贪职能的检察机关自然较易在办案过程中获取案件线索，但对于国企改制、公共工程招标等过程中发生的侵害国资行为，却往往无从察觉。另一方面，试点期间公益诉讼较为活跃的地区，大量案件线索都来自公民举报、上访等外部途径。正因此，在制定相关司法解释时，有必要明确拓宽公益诉讼的线索渠道，将公民、社会组织的举报、控告、申诉以及其他机关移送的案件等等，统统纳入参照谱系，进而为公益诉讼提供充分的案源基础。
　　另一个现实挑战是，尽管检察机关的调查取证能力具有一定优势，但鉴于公益诉讼的特殊性，仍然困难频现。因而除了进一步强化其公益职权，核心焦点是如何合理分配举证责任。比如在行政公益诉讼领域，大量行政行为的专业性以及行政法制的繁杂性，都会令检察机关的举证能力不胜负荷，不少行政机关对公益诉讼的本能抵触、拒绝配合，更会严重阻滞调查取证的效率性。有学者因此建议，应当对举证责任作出明确划分，由检察机关提供公益受损或可能受损的事实证据，行政机关则对作出或不作出行政行为的依据承担举证责任。
　　而在民事公益诉讼领域，生态环境之类的公益诉讼案件在事实鉴定、损害评估等方面，面临着更高的技术难度，检察机关自身的专业能力往往难以匹配，而具有合格资质的鉴定机构数量稀缺、费用高昂，导致办案成本不堪重负。有学者因此呼吁，检察机关提起民事公益诉讼，固然应当遵循“谁主张、谁举证”的一般原则，但对于生态环境之类的案件，应当引入例外的举证责任倒置原则，由被告“自证清白”。
　　更大的挑战在于，公益诉讼职能的确立，意味着检察机关从传统的法律监督者更多地转向“原告”角色，这就对检察机关的司法理念、专业能力、人员素质等提出了全新要求。尤其是在实践中，公益诉讼多由民事行政检察部门承担，而在以刑事为重点的传统检察模式中，相对于“反贪是拳头，公诉是窗口”的内部构架，民事行政检察部门的人员配备严重不足，基层检察院普遍只有一两名办案人员，并且以往的工作重心是监督纠正错案，习惯于以书面审查形式履职。随着公益诉讼这一重头职能的增设，不仅案多人少的矛盾更为严重，办案力量在办案思维、知识储备、线索发现、调查取证、庭审应对等方面的“短板”也愈加突出。从某种程度而言，公益诉讼办案队伍的数量短缺和能力不足，已成为最大的薄弱环节。有测算表明，检察机关民事行政部门的人员配置占到全部办案力量的三分之一，方能胜任公益诉讼的重任。也正因此，检察机关如何作出合理的内部调整，将更多优质的人力资源投入公益诉讼，已是不容迟缓的现实课题。

案件范围如何扩容

　　2017年12月，广东省消费者委员会就“小鸣单车”拖欠消费者押金、资金账户管理不规范等问题，向广州市中院提起民事公益诉讼并获立案。此案随即引发社会热议，其原因不仅在于这是全国首起针对共享单车消费侵权的公益诉讼，更在于公益组织与检察机关未能成功达成诉讼同盟。此前，广东省消委会曾向广州市检察院发函，恳请检方支持起诉，却未能如愿。检方的拒绝理由是，社会组织为消费者追讨共享单车押金的做法值得肯定，但此案只涉及特定消费者的私益，并不符合法律规定的检察机关可以支持民事公益诉讼的案件范围，检察机关必须严格依法履职。
　　这样的结果，令不少公众深感意外和遗憾。同时也从一个侧面证明，在检察机关提起公益诉讼制度正式确立半年后，其受案范围仍然充满争议和困惑。
　　公益诉讼的受案范围，标志着公益诉讼能够抵达的深度和广度，从理论层面而言，凡是涉及公共利益的案件均可纳入公益诉讼的范围。但无论是立法机关此前的授权试点决定还是修改后的行诉、民诉两法，均明确检察机关提起公益诉讼的受案范围为生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。尽管具有“等”字这一兜底表述，但究竟是否排除其他损害公益的行为，却理解不一，分歧极大。而在实践运行中，检察机关的公益诉讼基本上都严格限定在具体列举的四大领域内。
　　诸多专家学者和社会舆论因此认为，检察机关参与公益诉讼的案件范围过于狭窄，不仅与公益诉讼的先进国家相距甚远，而且远未达到社会公众的期待，甚至可能成为阻止其他类型公益诉讼的障碍，并呼吁应当全方位关注涉及公众利益的热点问题和急需司法保护的公益议题，以具体列举的方式，进一步扩容检察机关提起公益诉讼的案件范围。
　　梳理各方主张，大致可分为以下几个维度。在公民权利领域，应当将反歧视、教育平等、劳动争议等案件，尤其是涉及老人、妇女、未成年人、残疾人等弱势群体合法权益的案件，纳入检察机关公益诉讼的保护之列；在民生保障领域，应当将社会保障、安全生产、公共卫生安全、公共服务供应、社会福利等议题，纳入检察机关公益诉讼的维权范围；在市场秩序领域，应当将市场垄断、不正当竞争、不合理收费、证券欺诈、价格违法、违法广告等破坏市场公平的行为，纳入检察机关公益诉讼的监督目标；在公共建设方面，应当将违反城乡规划、公共工程违规发包、重大项目滥用资金、损害公共设施、破坏文物、违章建筑等损害公共资源的现象，纳入检察机关公益诉讼的追责对象。
　　不过，要求扩大检察机关公益诉讼案件范围的强烈呼声，也面临着不少异议。反对者担心，如果案件范围过分扩张，不仅会透支检察机关的诉讼资源，而且可能带来诸多负效应。在行政公益诉讼领域，若是将监督触角伸向行政管理的各个领域，将导致司法权对行政权的过分干预，造成行政管理效率低下，实际上是对公共利益的另一种损害。而在民事公益诉讼领域，检察机关公益诉讼的实质是公权力对私权利的干预，如果对其介入边界不予以限制，亦将违反当事人法律地位平等、意识自治等民事诉讼基本原则，酿成公权过度干涉私权自由的不良后果。
　　耐人寻味的是，目前相关法律列举加概括的立法技术，已经为检察机关公益诉讼案件范围的扩容埋下了伏笔。看似抽象模糊的“等”字表述，为未来留下了巨大的想象空间。事实上，在修法行动完成之际，最高人民检察院相关负责人即明确表示，随着公益诉讼的推进、办案经验的积累、制度规范的完善，将围绕社会关切的热点问题和领域，进一步有序、有条件地拓展公益诉讼的范围，更好地保护社会公众的利益。
　　这一信号表明，以渐进方式逐步扩大检察机关公益诉讼的案件范围，已是未来的发展方向。在这一过程中，最为关键的是，应当综合考量检察机关职责、诉讼机制运作、公益受损程度、社会发展水平等诸多因素，合理划定“公共利益”的内涵和边界，既避免定义过窄导致保护不足的困境，也防止盲目扩张引发负面后果的风险。