2017年中国十大立法新闻

编者按

　　若干年之后，当我们回望2017年时，一定会说：这是一个不平凡的年份。
　　这一年，是党的十九大召开之年，是全面从严治党和惩治腐败的关键一年，是全面深化司法体制改革的决战之年。
　　2017年，推进全面依法治国按下了“快进键”。中央成立全面依法治国领导小组，国家监察体制改革试点工作在全国各地推开，司法主动适应互联网发展大趋势成立杭州互联网法院，法官、检察官员额制改革顺利完成⋯⋯
　　作为呼应，立法提速为司法改革清障开路。国家立法机关交上了一份不负时代使命的成绩单：全年共制定或修改法律39部，通过有关法律问题的决定15件。
　　这一年，还有许多人给我们留下了难以忘却的法治记忆：薛济民、马怀德、方金刚、胡斌勇⋯⋯在他们身上,我们看到法律如何镌刻进平实的生活,又是如何一次次书写了传奇。
　　为了留住2017年法治前进的脚步，我们从过去一年浩如烟海的法治新闻当中，特别寻找出10个具有较大社会影响的案件，10个记载中国立法进程的立法行动，10个反映我国党风廉政建设和反腐败斗争成果的大事，10个记录法院司法改革历程的重大事件，10个给检察制度带来重大影响的改革措施，10个直接影响当事人权利的裁判文书热点，10个影响中国、推动法治进步的人物，10个推动律师业发展和完善的故事，共90个法治新闻记忆碎片，共同拼凑出“2017年中国十大法治新闻”。
　　期望读者能从我们评选的“2017年中国十大法治新闻”中，窥见今日中国法治发展的轨迹和脉络，感受到中国法治的明天。

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民法总则，书写“权利法典”开篇之作

　　梳理2017年的立法轨迹，最为激动人心的立法成果，莫过于全国人代会3月5日表决通过的民法总则。作为重启民法典编纂工程的开篇之作，民法总则不仅是一份统领全局的“民事权利宣言书”，更寄托着六十多年来几代国人呼唤“权利法典”的梦想，承载着穿越民法典立法五次受挫之历史三峡的雄心。
　　正是这样的神圣使命，决定了民法总则必须立足现实的国情土壤，守望民族的精神高度。从基本原则设定、主体制度完善、权利谱系扩容、责任机制重塑、诉讼时效变革等宏观架构，到引入成年人监护制度、保护胎儿遗产继承权、确认虚拟财产权利等制度创新，再到增设临时监护制度、拓展人格权保护疆域、创立遭性侵未成年人特别诉讼时效规则等细节雕琢，民法总则紧随时代潮流、回应社会关切，以浩大精致的法律语言，抒写民法精神，高擎私权旗帜，处处融入了规则的力度、权利的温度。
　　然而，这样的立法成功，殊非易事。民法总则既是民法典编纂中担当基石功能的总则编，也是其中最为艰难的一项立法工程。自法律草案浮出水面后，便牵动了全社会的人心，诸多重大的立法设计，激起巨大的争议声浪。然而，这样的立法挑战，也是激活民主立法的动力所在。从一审到三审，法律草案先后三次公开征求意见，共收到70227条立法建议，公众参与的沸腾热情，足见“开门立法”之效应。回溯整个立法行程，各种版本的审议稿、讨论稿等达43个之多，近70%的条文先后变动，直到全国人代会四审期间，还作出了150多处修改。正是坚守民主科学的立法轨道，秉持反复打磨的工匠精神，推动法律草案不断凝聚共识、砥砺前行。争辩最为激烈的法人制度，最终达成了充满中国智慧的设计方案；立场分歧难决的限制民事行为能力未成年人的年龄下限，最终找到了平衡各方诉求的最优选择；直至法律通过前的最后一刻，还留下了“见义勇为致人伤害免责”的立法佳话。
　　瞩望未来，一部优质的民法总则，也决定了民法典编纂的前景。根据既定的立法路线图，在民法总则迈出最为关键的第一步后，随之跟进的将是民法典各分编的编纂，并最终于2020年完成统一的民法典。尽管未来的立法道路依然充满挑战，但毫无疑问，经由民法总则的开篇布局，“权利法典”的大功告成已经进入了倒计时，一个崭新的民权时代，已经不可逆转地开启了！

——2——
国安立法，快马加鞭体系成型

　　国家安全领域的立法进一步快马加鞭，且深入更多的维度，呈现更广的视野，勾画了2017年立法极为鲜明的一大脉络。
　　是年4月完成修订的测绘法，除了推进测绘成果社会共享和地理信息产业发展，更深远的修法意图是，立足总体国家安全观的高度，直面“问题地图”迭出、泄密事件频发的现实风险，构建和完善严格的监管和追责制度，将与国家主权、安全息息相关的基础性、战略性地理信息资源，纳入更为有力的法制保护羽翼之下。
　　与测绘法的修法行动相比，更具“国家安全”色彩的是两部新法的诞生。2017年6月，国家情报法率先亮相，写下国家安全立法的重彩一笔。9月初，核安全法接踵而至，为全社会送上一颗法律“定心丸”。作为在建规模位居世界第一的核能利用大国，我国迄今保持着良好的核安全纪录，然而前苏联切尔诺贝利、日本福岛等阴云难消的核事故教训，以及不少国人“谈核色变”的普遍焦虑，都意味着必须未雨绸缪，对核安全作出顶层的法律设计，核安全法正是这一时代呼唤的产物。综观整个立法过程，从安全标准、生产许可到执法监管，核安全法始终贯穿着“从严防控”的立场。从信息公开、公众监督到无过错核损害赔偿制度，核安全法不断朝着保护公民权益的方向演进。成功铺设“以法治核”轨道的同时，也向全世界展示了一个负责任的大国形象。
　　追溯最近几年的立法走势，高歌猛进的国家安全领域立法无疑是最大亮点之一。自2014年11月以来，反间谍法、新版国家安全法、反恐怖主义法、境外非政府组织境内活动管理法、网络安全法等法律已密集出台，随着国家情报法、核安全法以及修订后的测绘法再度添砖加瓦，曾经几近空白的国家安全立法，已经基本完备、体系成型。如此高效的立法进展，不仅奠定了捍卫国家安全的制度基石，而且也喻示着，国家安全管治正在迅速告别对政治手段的路径依赖，全面转向法律治理的道路。

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国歌立法，唱响中国最强音

　　2017年丰富多姿的立法行列中，有一部特别的新法律，如一股神圣的力量，拨动了无数人的爱国情弦。她，就是这一年9月初出台的国歌法。
　　诞生于上世纪30年代抗日烽火中的《义勇军进行曲》，见证了奋起救亡的血泪历史，唱出了中华儿女的豪情壮志。从战争年代的四方传唱，到1949年被定为国歌，再到2004年宪法修正案正式将其确立为国歌，凝聚着忧患意识、家国情怀和民族精神的《义勇军进行曲》早已深入人心，每每引发心声的共鸣、激起爱国的自豪。然而在现实中，也存在着奏唱国歌不规范、参与者举止不得体等现象，尤其是在私人丧事等不适宜场合奏唱国歌、商业化利用国歌以及篡改国歌歌词、歪唱国歌曲调等乱象，更是严重损害了国歌的尊严。
　　以立法手段规范国歌的奏唱使用，正是国歌法的一大使命。诸如哪些场合应当奏唱国歌、哪些场合不得使用国歌、奏唱国歌应当遵循何种礼仪等等，国歌法均构建了清晰的制度规则。尤其是对于侮辱国歌的行为，国歌法不仅设置了行政处罚机制，而且明确警示“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。国歌法问世仅仅两个月后，刑法修正案（十）便跟进出台，增设了针对侮辱国歌行为的刑事追责机制。其一脉相承的立法逻辑，表达的正是捍卫国歌尊严的坚定立场。
　　国歌法的立法视野，并不仅仅局限于规范。相对于禁止性规定，更多现身于国歌法中的是引导性规定。诸如“国家倡导公民和组织在适宜的场合奏唱国歌，表达爱国情感”之类的原则宣示，“国歌纳入中小学教育”之类的制度安排，无不体现了激励公众爱国热情、培育公民国家观念的立法深意。从这个意义而言，推动国歌所蓄含的爱国情操和精神力量真正融入国人的心灵，转为公共的信仰，才是国歌法的终极追求。
　　从更辽远的时间维度看，国歌、国旗和国徽是宪法所确立的三大国家标志，国旗法和国徽法早在上世纪90年代初就已面世，随着迟到多年的国歌法成功搭上时代的快车，国家标志立法长期“三缺一”的局面得以彻底弥补。作为国家重要象征的三大国家标志，就此携手步入了专门立法的法制化轨道。

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水土并进，打造最严环保法制

　　与国运民生息息相关的环保法制取得重大进展，是2017年立法的一大关键线索，其标志性事件是两部重量级环保法律的修法和立法行动。
　　6月出台的水污染防治法修正案，是该法自1984年出台后，历经1996年、2008年两度修法后的第三次修改。如此高频率的修法节奏，反衬的正是依然严峻的水污染危机，亦是不断应对现实挑战、弥补制度弱项的决心。审视此次修法内容，从强化地方政府责任，以法律形式确立河长制，到完善流域水污染联合防治制度，健全重点领域水污染防治措施，再到严格保障饮用水安全，增设农村生活污染治理机制等等，无不直面治污难点和民生热点，既是制度架构的全面更新，更是对百姓“水杯”的深切关怀。而法律责任的升级改造，更是此次修法最大的发力点，除了扩大处罚行为种类、引入“按日计罚”等新机制，对多种违法排污行为的罚款上限，亦由草案最初设定的二十万元，最终跃升至一百万元，且增设了停业、关闭等终极措施。其加码重罚变动之大，史无前例。由此呈现的，正是彻底根治“违法成本低”等历史痼疾的立法决心。
　　水污染防治法修法竣工之际，土壤污染防治法草案也步入了一审程序。相对于多部环保法律的不断修改、日臻完善，土壤防污一直处于立法空白。然而，故土沦陷、污染恶化的危险趋势，镉大米、毒跑道等公共事件频发的无情现实以及土壤污染远超其他污染的治理难度，无不证明立法治污已经时不我待。土壤污染防治法草案围绕“预防为主，保护优先，分类管理，风险管控，污染担责，公众参与”等维度所展开的顶层设计，折射的正是不负时代使命的立法新思维。及至年底，法律草案已经历二审，环保立法领域攻克最后一块“硬骨头”，指日可待。
　　水为生命之源，土为生息之本。从水污染防治修法，到土壤污染防治立法，标示着2017年环保立法的高度。往前追溯，自2015年新环境保护法实施以来，大气污染防治法、海洋环境保护法已率先完成修改，这标志着大气、海洋、水体、土壤等主要环境要素，已全部进入修法或立法序列，其背后隐含的，则是系统性、全方位铸造最严环保法制链条的战略意图。随着相关立法逐一破题，最后决胜的时刻已不再遥远。

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市场法则，“规范”与“促进”比翼双飞

　　2017年，经济领域多部陈年旧法开启“翻新”模式，掀动重塑市场法则的修法浪潮，集体上演了一出“规范”与“促进”并举的立法大剧。
　　其中典型当数1993年出台的反不正当竞争法，该法是改革开放初期立法中，为数寥寥的多年未修之法，其滞后性不断累积，深陷捉襟见肘的困境。最近十年来，互联网领域已爆发了3Q大战、百度诉3721等400多起不正当竞争诉讼，但因立法缺失，其判决结果颇多争议，即为明证。2107年11月初，长跑24年的反不正当竞争法终于完成首次大修。从增设互联网不正当竞争条款，到合理划定市场自由与不正当竞争的边界；从扩大商业贿赂范围，到细化各类恶意仿冒行为；从加大行政处罚力度，到确立民事赔偿责任优先原则⋯⋯反不正当竞争法焕然一新的面貌，回应着时代的变迁，见证了重建市场竞争健康生态的立法努力。
　　与反不正当竞争法同时修法告捷的，还有实施已近30年的标准化法。整合强制性标准、进一步下放地方标准制定权、鼓励团体和企业自主制定标准等制度改革，清晰呈现了根治标准过多过滥、增加标准有效供给的双向目标。标准制定范围扩展至农业、工业、服务业、社会事业等领域，并明确保障人身健康、生命财产安全和生态环境等所急需的标准项目应当优先立项，更是深深烙下了关怀民生的温暖印记。
　　相较之下，更具“促进”基调的是颁行14年之久的中小企业促进法，以及实施10年之久的农民专业合作社法先后修法告成。前者围绕中小企业融资难、负担重、维权难等现实困境所设计的系列解决方案，后者洞察农民专业合作社发展方向所确立的诸多助力机制，接踵释放出公平竞争、开放宽松的法制环境信号。2017年的最后两个月，伴随着为简政放权提供法律支持的修法行动密集登场，一大波市场利好蜂拥而至。11月初，会计法等11部法律以“打包”方式作出一揽子修改，诸多行政审批栅栏和职业资格认定门槛被批量拆除。及至年底，招标投标法、计量法亦联袂作出修改，再奏激发市场活力的凯歌。
　　更新市场法则的修法脚步纷纷抵达彼岸之际，两部仍在路上的立法则牵动着喜忧迥异的心绪。早在2015年就接受一审的证券法修订草案，因一场突袭而至的股市异动风波而搁置两年之久，尽管2017年4月的二审使其暂时免去“废案”之虞，但修法前景依然充满悬念。不过，伴随着此起彼伏的修法行动，一部新法的别样亮色也格外引人注目，事关消费者权益保护、产业健康发展的电子商务法草案，已在扎扎实实经历二审后进入了倒计时，即将填补市场法则的一大空白。

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小税先行，撬动税收法定大目标

　　2017年最具“微改大义”特质的修法成果，莫过于2月修改的企业所得税法。此次修法的直接动因是与一年前出台的慈善法相对接，尽管只是一个条文的调整，却对企业慈善捐赠的税收优惠制度安排作出了实质性变革，其支持、激励的力度由此跃居国际领先水平。而作为开年不久后的首批立法成果之一，此次修法行动更深层的意义还在于，奏响了2017年税收法定进程的序曲。
　　相较于企业所得税法的微改，2017年年底联袂诞生的烟叶税法和船舶吨税法，更是洋溢着税收法定精神气质的新法之作。此前，我国现行的19个税种中，仅有4个由法律规定，其余15个均出自国务院制定的相关暂行条例，其中就包括2006年、2011年先后实施的烟叶税暂行条例和船舶吨税暂行条例。尽管这两个税种在税制体系中并不起眼，其征收体量也所占甚微，却一举打破暂行条例主导税制的旧格局，率先成为由暂行条例上升为法律的税种。由此，自2015年立法法修改后所启动的税收法定行程，迈出了历史性的一步。
　　就立法难度而言，烟叶税法和船舶吨税法的立法技术并不复杂，其共同思路是保持现行税制框架和税负水平基本不变，将原有的暂行条例平移上升为法律。但税收法定原则的真正兑现，并非仅仅止步于“立法”这一表面形式，更须融入制度的具体肌理。两部税收新法围绕纳税对象、征税范围、计税依据、税率确定、税收优惠等一系列税收要素所展开的全方位立法设计，体现的正是实质落实税收法定原则的追求。
　　更重要的是，小税先行的立法路径，隐含的乃是“先易后难”的立法战略。按照立法机关确立的2020年前全面落实税收法定原则的时间表，多部税收暂行条例的“升级”已刻不容缓。在此语境下，率先出发的烟叶税法和船舶吨税法，无疑将为未来的税收立法提供宝贵的立法经验和样板价值，从而以小税破冰，深刻影响落实税收法定原则的立法全局。

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图书馆法，引领书香社会新风尚

　　盘点2017年出台的新法律，11月诞生的公共图书馆法，以其独有的精神价值、文明内涵和权利关怀，写下了文化立法的新篇章。
　　追溯起来，期盼公共图书馆立法的社会呼声已持续多年，从启动立法到最终出台也已历经十多年光阴。与之相伴的，则是公共图书馆的现实困境，其中既有地域之间资源配置的严重失衡，又有与国际标准的巨大差距，更有服务功能与公众需求的尴尬脱节。凡此种种，在反衬立法必要性的同时，也成为立法必须着力破题的重点所在。
　　确立发展方向，强调公益属性，明晰政府责任，鼓励社会参与，改造管理机制，提升服务效能⋯⋯旨在全方位重塑公共图书馆面貌的立法设计，亮点纷呈。其中最为引人注目的，还数对公民文化权利的深切关怀。“平等、开放、共享”服务原则的构建，免费服务、惠民便民等制度机制的细化，无不提升着公众精神文化生活的获得感。对少年儿童阅读权益的重点保护，对老年人、残疾人等弱势群体的特殊关照，更是传递着最为令人感动的法律温情。
　　从立法走势而言，公共图书馆法与2016年出台的电影产业促进法和公共文化服务保障法一脉相承，是文化立法提速的又一重大成果。由此，不仅进一步弥补了文化立法的“短板”，也开辟了建设文化强国的又一条关键路径。借助法律的力量，引领书香社会新风尚，开启全民阅读新时代，提升国人的文化素养和精神海拔，正是公共图书馆法的深层追求之所在，而这样的理想前景，奠定的正是构建文化强国最坚实的基石。

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红会修法，以制度变革重建公信

　　回溯2017年的立法足迹，2月完成修订的红十字会法，不仅是2017率先表决通过的“第一法”，也是这一年社会关注度最高的立法事件之一。
　　红十字会修法为何成为公共焦点？一方面，红十字会寄托着人道、慈善和爱的梦想；另一方面，近年来爆出的“郭美美事件”等风波，又使其深陷空前的信任危机，负面影响经年难消。正是缘于这样的现实，催动了颁行23年之久的红十字会法首次大修的步伐，也决定了重建公信成为最核心的修法主题。
　　优化权责分开、互相制约的内部监督治理结构，增设经费、物资的财务管理、监督检查等制度，引入第三方机构的独立审计机制，拓宽信息公开等社会监督通道⋯⋯红十字会法修法从多个维度编织的制度笼子，直指立法盲区，回应社会关切，处处彰显着“打造公开透明的红十字会”的立法努力。
　　更引人注目的修法亮点是，新版红十字会法专门增设了“法律责任”一章，以扭转以往责任机制缺失、违法行为难究甚至被戏称为“豆腐法”的历史尴尬。就新设法律责任的具体设计而言，既有对红十字会及其工作人员违法行为的追责，也有对侵犯红十字会合法权益行为的追究。而这种融入“惩罚”与“保护”双重基调的责任架构，正是全方位重建红十字会公信力的关键之举。
　　从更长远的视野看，红十字会法的修法行动，在努力重建红十字会公信力的同时，也为未来的深度改革预留了空间。诸如内部治理结构改革等立法创新，将助推红十字会进一步去行政化等深度变革。从这个意义而言，红十字会的改革仍在路上，而脱胎换骨的红十字会法，恰恰为将改革进行到底提供了难得的历史契机。

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司改成果，步入立法收获季

　　对于最近五年国家改革重要支脉的司法改革而言，2017年是一个不同寻常的收获季节。诸多司法改革纷纷开花结果，掀起修法确认司改成果的热潮，由此塑造了一道特别的立法景观。
　　率先登场的，是6月底联袂作出修改的行政诉讼法和民事诉讼法。此次修法的基本动因是，两年前的2015年7月，为了扭转公益诉讼停滞不前的困局，全国人大常委会作出决定，授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。其后，检察机关以“国家队”之势大踏步试水公益诉讼，积累了丰富的实践样本，充分校验了制度设计，一度徘徊的公益诉讼亦为之面貌焕然一新。试点改革收官之际，也是以立法手段验收改革成果的时间节点。随着行政诉讼法和民事诉讼法同步完成修改，检察机关提起公益诉讼制度被正式载入法律。至此，由2012年民事诉讼法修改后首创的公益诉讼制度，历经持续不断的制度演进和实践洗礼后，终于完成了具有拐点意义的一次立法升级。一个检察机关主导的公益诉讼新时代，正式开启了！
　　两个多月后的9月初，随着法官法、检察官法、律师法、公务员法、公证法、仲裁法、行政复议法、行政处罚法八部法律作出一揽子修改，将国家统一司法考试更改为国家统一法律职业资格考试的改革构想，再奏立法凯歌。更重要的是，此次八法齐修的终极目标，并非一个考试名称的简单更改，而是对法律职业准入制度的全新改造和升级，其中最大的变革亮点是，将须经资格考试的法律职业人员范围，由原来的法官、检察官、律师、公证员四大法律职业群体，全面扩容至行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员以及法律类的仲裁员。由此指向的，正是加速法律职业共同体建设、奠定公平正义法治基石的深谋远虑。
　　于这两次重大的修法行动之外，更多确认司改成果的修法之举已在路上。2017年8月，人民法院组织法和人民检察院组织法历次三十多年的实施岁月后，其首度大修草案进入一审程序。年底，法官法、检察官法修订草案亦携手启动一审。综观这些关涉司法体制顶层设计的修法草案，司法责任制，法官、检察官员额制，跨行政区划法院、检察院，巡回法庭，知识产权法院等重量级的司改成果以及保障司法公正、职权行使的诸多制度架构，已纷纷入法。可以预计，这些修法方案很可能在2018年转化为现实立法，固化司改成果、确保改革行稳致远的同时，也将推动司改进一步走向纵深。

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授权决定，激活改革与立法互动效应

　　以授权决定为重大改革颁发试点通行证，是近年来人大行权的一大鲜明特色。沿袭这一行权路径，2017年国家立法机关的授权决定依然密集推出，但与往年相比，却呈现了不同的气象，蕴含着别样的深意。
　　2017年4月，全国人大常委会作出决定，将2015年5月授权部分地区开展的人民陪审员制度试点改革，延期一年至2018年5月。这是立法机关针对即将期满的授权试点改革，首次调整既定的时间表，明确作出继续授权的延期决定。其基本缘由是，为期两年的人民陪审员制度试点改革虽已初显成效，但一些改革瓶颈仍未彻底破解，若干试验方案仍需深入评估，因而需要更多的检验时间，以寻找最佳的改革路径。
　　其后，为试点改革延期的授权决定新模式又两度复制。2017年11月初，全国人大常委会作出决定，将此前授权在33个县级行政区域围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度展开的“三块地”试点改革，延长一年期限。12月底，全国人大常委会再次作出决定，将此前授权在部分县级行政区域分别展开的集体所有耕地使用权、宅基地使用权“两权抵押”试点改革，延长一年期限。试点改革延期的授权决定之所以在农村土地改革领域持续发力，其根本原因就在于，土地制度改革事关农民权益和社会稳定，也是最为艰难的改革深水区之一，兹事体大，不可冒进。
　　延长重大改革试点期的同时，2017年国家立法机关授权决定的另一个重要方向，是开辟更为广阔、更为纵深的试点改革疆土。其标志性事件是，全国人大常委会于11月初作出决定，将此前授权在北京市、山西省、浙江省开展的国家监察体制试点改革，推开至全国各地。由此，肩负反腐使命的监察体制改革，由区域性试点演进为全国性实验，为改革的最终成功奠定了更为丰富的实践土壤。
　　2017年，国家立法机关引领重大改革的授权决定，时时坚守“重大改革于法有据”的法治原则，紧紧追随改革年代的现实需求，为试点改革的闯关夺隘提供了更充裕的时间、更广阔的空间。这种突破与审慎并重、积极与稳妥兼顾的行权新生态，折射的正是对国家、人民高度负责的担当精神。而法治原则、程序正义和实践理性的融合，也必然滋养出立法促进改革、改革反哺立法的互动效应。这一年，监察法草案、农村土地承包法修法草案、人民陪审员法草案先后进入审议程序，改革成果立法化已指日可待。
　　极目望去，2017年的立法路上，更多立法的身影已经起跑。基本医疗卫生与健康促进法草案、英雄烈士保护法草案、国际刑事司法协助法草案等等，集体搭上了2017年立法审议的末班车，为2017年立法史册画上圆满句号，也为未来立法埋下了精神线索。在向2017年立法版图致敬的目光中，2018年更加精彩可期的立法画卷，已经徐徐展开。