制度建党与依法治国有冲突吗？

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的建设，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，坚持思想建党与制度治党相结合、依规治党与以德治党相统一，不断扎紧扎密扎牢制度的笼子。
　　从制定中央八项规定，到修订《中国共产党巡视工作条例》；从修订出台《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，到出台《中国共产党问责条例》⋯⋯在近五年的时间里，中央出台或修订的党内法规超过80部，占现行180多部中央党内法规的近一半。
　　系统完备的党内法规制度体系，为全面从严治党提供了基本保障。10月19日上午，习近平在参加党的十九大贵州省代表团讨论时强调，在全面从严治党这个问题上，我们不能有差不多了、该松口气、歇歇脚的想法，不能有打好一仗就一劳永逸的想法，不能有初见成效就见好就收的想法。
　　由此可以看出党中央制度建党、从严治党的决心。了解制度建党的由来、历史、现状，厘清一些误区，对学习贯彻十九大精神和推进今后工作是大有裨益的。

制度建党一脉相承

　　十八大以来制度建党所取得的成绩，与继承发扬马克思主义政党一以贯之的制度建党优良传统是密不可分的。
　　中国社科院法学所国际法所法治战略研究部主任李忠接受记者采访时表示，我们党是马克思主义政党。马克思主义政党的显著特点是对制度建设高度重视。比如说1847年，共产主义者同盟刚成立的时候，马克思、恩格斯就帮助起草了《共产主义者同盟章程》，这是无产阶级政党的第一个党内法规。
　　再往后，列宁提出用党章党规去规范管理俄共，并亲自领导好几个重要党内法规的起草。
　　中国共产党是按照马克思主义的建党原理、列宁主义的民主集中制原则建立起来的。党的一大通过的中国共产党的第一个纲领，是我们党第一个具有党章性质的党内法规。后面的历次党代会，包括这次十九大，都对党章进行制定或修改。党章是最典型的党内法规。这说明我们党一直是比较重视制度建党的。
　　党内法规这个词最早是毛泽东在1938年9月六届六中全会上提出来的。他说，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，为使党内关系走上正轨，除了“四个服从”以外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。这次全会上通过了三个与中央领导制度和党的组织制度有关的党内法规。
　　新中国成立初期到1956年，党内政治生活比较正常，发布了一些党内法规，对于推进党和国家工作起到了积极作用。“文化大革命”期间，党内法规建设与党和国家其他事业一样，遭到了空前破坏。
　　党内法规的大发展是在1978年改革开放以后。在十一届三中全会上，邓小平提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”他把党内法规摆到了与国家法律同等重要甚至更加重要的位置。此后，邓小平又在多个不同场合，突出强调党的制度建设，鲜明提出了制度建党思想。
　　江泽民继承了邓小平制度建党思想。2006年1月6日，胡锦涛在十六届中央纪委六次全会上提出，要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。这是党的领导人首次提出加强党内法规制度体系建设。
　　在这个过程中，我们党制定了一大批思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等领域的基础主干法规，出台了一系列配套法规制度，党内法规制度体系初具雏形。

制度建党提速增效

　　李忠认为，十八大以来，制度建党驶入了快车道，进入了新阶段。
　　一是党内法规制度体系化建设加快推进。2013年11月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，这在党的历史上是第一次。纲要对今后五年的党内法规制定工作进行了规划部署，列出40多个制定项目。经过近五年的努力，弥补了一些党内法规短板，修订了一些过时的党内法规，回应了干部群众的呼声和要求，为在建党一百周年时形成完备的党内法规体系奠定了坚实基础。
　　二是制定工作成效显著。现行有效的中央党内法规有180多部，其中近一半是十八大以来制定和修订的，这个力度在党的历史上是前所未有的。而且制定修改的都是非常重要的党内法规。举例来说，党章、两个准则和许多重要条例，如党政领导干部选拔任用条例、纪律处分条例、党内监督条例、巡视条例等，都进行了修订。
　　三是备案工作有序开展。党内发布的文件很多，但是否符合党章和上位党内法规，是否与国家法律相一致，以前没有相应的制度来加以约束。2013年5月，中央办公厅印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，要求省区市和中央部委制定的党内法规在制定后30天内报送中央备案。这有利于维护党内法规制度体系的统一性和权威性，实践中发挥了很好的作用。
　　四是清理工作顺利完成。2012年6月，中央办公厅下发文件，对新中国成立以来到2012年6月省级以上党组织发布的所有党内法规和党内规范性文件进行清理，这在党的历史上是第一次。以前的文件说发就发了，同一主题的新文件取代旧文件，但以前的文件哪些管用，哪些不管用，是不清楚的，因而亟须进行清理。通过对这段时期出台的2.3万多件中央文件进行清理，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，其中废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件，摸清了中央党内法规制度的家底，有力维护了党内法规制度的协调统一，极大促进了党内法规制度的遵守执行，为建立健全党内法规制度体系打下了扎实基础。

工作体制不断健全

　　健全的党内法规工作体制是党内法规制度建设的基本前提。十八大之前，全国只有6个省的省委办公厅设有党内法规工作机构，它们的主要职能也不是党内法规工作。
　　李忠介绍说，十八大以来，在党中央的领导和推动下，31个省区市都建立了党内法规工作机构，超过一半的市级党委设立了党内法规工作机构，甚至有的县都有相应机构和人员保证。这就为党内法规工作的全面开展，包括起草、审核、发布及备案、清理等工作，提供了基本保证。从2013年开始，党内法规培训工作启动，大大提高了党内法规工作人员的素质和能力。党内法规工作体制的建立对推动党内法规制度建设起到了非常重要的作用。
　　十八大以来，党内法规的理论研究也取得了较大进展。今年9月底，中国法学会成立了党内法规研究中心，这有利于发挥中国法学会联系法学法律界的组织优势，推动党内法规理论研究。
　　据李忠了解，2013年西北政法大学成立的党内法规研究中心，是国内第一家党内法规研究机构。去年短短一年间，相继有五六个大学和研究机构成立了党内法规研究中心，到现在为止全国有近十家党内法规研究机构。它们出版、发表了许多有分量的学术专著和理论文章，提出了许多好的意见建议，对推动制度建党实践起到了积极作用。
　　李忠认为，制度建党之所以取得显著成绩，与党中央的高度重视是分不开的。习近平总书记等中央领导同志多次强调加强党内法规建设，建立健全党内法规制度体系。2016年1月12日，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上正式提出，要坚持全面从严治党、依规治党，坚持纪严于法、纪在法前，狠抓执纪监督，用纪律管住全体党员。李忠觉得，尽管这是针对反腐倡廉提出来的，但适用于党的建设所有其他方面，意义非常重大，类似于依法治国对国家治理的意义。
　　为什么这么说呢？过去我们党主要通过开会、发文件、领导讲话和作批示等方式来治国理政，这是由当时的历史条件决定的，无可厚非。但随着依法治国基本方略的实施，国家依据法律、制度、规则治理，因为法律、制度、规则体现的是党和人民的意志，反映的是执政治国的规律，是经过民主程序制定的，因而意味着我们党执政能力和水平的提高。依规治党、制度建党实质上是我们党在执政方式上的一次跨越和提升，具有里程碑意义。
　　在我国，我们党是长期处于领导地位的执政党，不仅管理8900多万名党员和450万多个基层党组织，还对国家行使领导权。党始终保持和群众的血肉联系，始终坚持科学民主决策，始终保证国家各方面处于健康发展的轨道上，必须实行依规治党。可以说，依规治党与依法治国并行不悖、相得益彰。这是中国特色社会主义政治制度的特色，是改革开放以来中国特色社会主义事业取得巨大成功的秘诀。

党规国法统筹推进

　　在制度建设过程中，坚持党规党纪严于国家法律，推动党内法规同国家法律有机衔接，确保把党纪党规挺在前头，确保党在宪法和法律范围内活动，确保党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。
　　党规与党的制度是什么关系？
　　李忠认为，党的制度是一个很宽泛的概念，党内法规则是一个有明确、固定含义的名词。2012年5月，中共中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规作了界定，就是党的中央组织以及中央纪委、中央各部门、省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规的制定主体只能是省级以上的党组织；具有普遍性，适用于所有党组织和党员，且可以反复适用；具有强制性，对党组织和党员具有拘束力。党内法规是党内制度的集中体现，是最典型、最重要的党内制度。
　　党规与国法是什么关系？
　　一些人认为，党内法规是国家法律的组成部分，这是误解。党内法规的制定主体是党组织，只能对党组织和党员适用，不能对党外适用，主要靠党的纪律检查机关——纪委来实施。国家法律不一样，它由立法机关制定，适用于一切国家机关、社会组织和公民个人，政党也是它的调整对象，因而比党内法规的适用范围宽泛得多，靠法院、检察院和行政机关实施。
　　党内法规与国家法律的关系也是非常紧密的。从大的方面来说，党内法规确定国家的大政方针和发展方向，提出政策措施。而国家法律在相当大的程度上是落实党内法规、党的制度。举例来说，前几次宪法的修改，依据的就是修改后的党章。从这个意义上说，党内法规是国家法律的来源和依据。
　　具体来讲，党内法规与国家法律有时需要衔接。比如，有的行为除了违反党纪以外，还可能触犯刑法，这样的话两者之间就要有一个衔接。一般情况下是党纪处分在前，国家法律制裁在后。它们就像铁路工人，各管一段，但相互之间有衔接。
　　制度建党与依法治国不相冲突吗？
　　李忠认为，二者并不冲突，事实上两者是统一的。它们结合得好，对国家来说是幸事；结合得不好，就可能对国家产生不利影响。办好中国的事，关键在党。通过制度建党，把党建好了，国家就会好起来。
　　十九大提出，坚持依规治党与依法治国有机统一。这是坚持和拓展中国特色社会主义道路的基本经验，也是中国特色社会主义政治制度的鲜明特色。