为什么说依法治国首先是依宪治国？

编者按

　　党的十八大以来，习近平总书记围绕全面依法治国作了一系列重要论述。这一系列重要论述体现了习近平全面依法治国新理念新思想新战略，为全面推进依法治国提供了科学指引，为我党依法治国理政提供了根本遵循。
　　在习近平全面依法治国重要论述的引领下，五年来，依宪治国掀开崭新一页，制度建党驶入快车道，司法公正让老百姓有了更多实实在在的获得感，行政权力不再任性，迈向法治轨道，道德和法制开始内化于心、外化于行，共同推进法治国家建设的进程。
　　回顾五年的法治征程，我们深切感受到以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩的决策力、各地各部门雷厉风行的执行力以及全国人民众志成城的凝聚力。全面推进依法治国，不仅是一场深刻而重大的国家治理变革，更是一项长期而艰巨的战略改革任务。
　　党的十八大以来五年国家法治建设的“成绩单”表明，习近平总书记全面依法治国的重要论述，已经开启了中国依法治国的新纪元。我们有理由相信，在接下来的新时代中国特色社会主义建设中，同样将开创一个新时代法治新常态，推动中华民族早日实现伟大复兴！

　　在现代社会，宪法是一个国家的根本大法，是一个国家法治的基石，也是一个国家文化和文明的标志性载体。毋庸置疑，宪法在国家的政治、经济、文化和社会生活中发挥着极为重要的作用。60年前，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国第一部宪法，为年轻的共和国奠定了法制基础。
　　党的十八大以来，习近平总书记积极回应人民群众对司法公正的关注和期待，在多次讲话中深刻阐述了全面推进依法治国的一系列重大问题，特别指出坚持依法治国首先是依宪治国，坚持依法执政首先是依宪执政，凸显了宪法在全面推进依法治国中的地位。党的十八届三中全会、四中全会强调，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

坚持依法治国首先要坚持依宪治国

　　宪法至上是现代法治国家的重要标志，也是衡量现代社会文明进步的重要标准。对我们国家来说，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是人民权利的保障书。宪法和法律，把党的主张和人民意志通过法定程序上升为国家意志，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
　　现行宪法自颁布至今已逾30年。30多年发展历程证明，宪法是推动国家发展进步、人民创造幸福生活的根本法制保证。
　　党的十八大提出，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，必须全面贯彻实施宪法。为此，党的十八大报告中指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
　　2012年12月4日，在隆重纪念《中华人民共和国宪法》公布施行30周年大会上，习近平总书记在讲话中强调了宪法的重大意义。他说，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。
　　也就是在这次会议上，习近平总书记首次提出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。”
　　在中国政法大学法学院院长焦洪昌看来，这一论述对“依宪治国”“依宪执政”在“依法治国”“依法执政”中的核心作用作了明确的肯定性结论。也就是说，坚持“依法治国”首先要坚持“依宪治国”，执政党坚持“依法执政”必须首先“依宪执政”。
　　习近平总书记对“依宪治国”“依宪执政”与“依法治国”“依法执政”相互关系的最新阐述，在2014年9月5日纪念全国人大成立60周年大会上的讲话中又得到了进一步明确的重申。
　　习近平总书记在“9·5”讲话中强调指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这一重要论述后来被写入党的十八届四中全会公报。这不仅是对宪法至高无上的法律地位的概括，同时也对宪法的实施提出了明确的要求。
　　党的十八届三中全会的决定更是明确提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
　　2014年12月3日，习近平总书记在首个国家宪法日之际再次强调，要切实增强宪法意识，推动宪法的全面贯彻实施。他说，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。实践证明，抓好宪法实施，坚持依宪治国、依宪执政，社会主义法制的统一、尊严、权威才有坚实基础，国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和国家长治久安才有可靠保障，党和国家事业兴旺发达才能获得蓬勃伟力。

国家宪法日和宪法宣誓制度

　　2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称“公报”）。公报指出，为了增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国；决定将现行宪法公布施行的日期12月4日，设定为国家宪法日。这被宪法学界认为是推动宪法实施的重大突破。
　　得知公报的内容后，著名法学家郭道晖表示，公报强调了宪法的权威和作用，突出了宪法的实施，这是过去从来没有过的，意义重大。
　　11月1日，全国人大常委会通过《关于设立国家宪法日的决定》和《关于实行宪法宣誓制度的决定》，将12月4日正式确定为国家宪法日，同时将“我宣誓，忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗”这70个字确定为宪法誓词。
　　在首个国家宪法日上，习近平总书记向全社会发出号召，以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法，更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。
　　以首个国家宪法日为起点，全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，宪法、法律走进社会大众的生活。
　　“此后，宪法、法律开始被列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的必修课，同时列入考核范围。同时规定，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”
　　焦洪昌说：“国家宪法日的设立，培养起了社会大众对宪法的认同和忠诚，成为加强公民对宪法的敬仰和敬畏的主要的方式。”
　　除设立宪法日外，在十八届四中全会公报中还第一次出现了“宪法解释程序”的提法。公报称，健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。
　　在焦洪昌看来，宪法要实施，必须启动宪法解释程序。
　　“解释宪法是实施宪法一个非常重要的举措。宪法解释程序法的学者建议稿（草案）已经提交本届全国人大常委会。然而，至今仍然没有列入本届全国人大常委会五年立法计划。宪法解释程序法的讨论、实施将来对依宪治国具有巨大的促进作用。宪法实施过程中的很多问题需要对宪法进行解释。”焦洪昌说。
　　焦洪昌举例说，宪法第十条规定：“城市土地归国家所有。”这个条款是一个非常宏观、原则的条款。什么叫城市，土地的产权归国家所有，怎么归国家所有，城市规划怎么弄等一系列问题都涉及宪法解释问题。再比如，宪法第一百三十八条规定：“中华人民共和国首都是北京。”作为历史文化名城的北京和行政区划上的北京市不是一个概念。北京市城市规划从1949年到现在先后已经经过6次修订，规划仍然十分不合理，急需通过宪法解释对北京市和首都的政治空间、地理空间进行界定。相反，香港行政特区基本法实施20年来，全国人大常委会实际上先后5次对其进行解释，这几次解释对香港和中国社会产生了重大影响。
　　焦洪昌认为，通过宪法对法律问题进行解释，是将来中国走向依宪治国、依法治国的重要方式之一。

凡属重大改革不仅于法有据，更要于宪有据

　　2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议强调，凡属重大改革都要于法有据。
　　据统计，十八大以来，党中央五年共推行1900多项改革任务。到目前为止已经完成88项，计划2017年完成55项，其余改革任务分解后到2020年全部完成。如此大面积、大量的改革如何做到于法有据，成了一个避不开的话题。
　　在焦洪昌看来，重大改革于法有据，核心问题涉及重大改革与宪法的关系。重大改革于法有据基本上没有争议，只涉及具体操作和处理的问题。难点在如何做到重大改革于宪有据。
　　焦洪昌说，当改革突破法律设定的范围和界限时，主要是通过法律的立、改、废、试等活动来解决改革的合法性问题，做到重大改革于法有据。另外，通过全国人大常委会单独授权决定也是解决中国重大改革合法性的方式之一。
　　焦洪昌举例说，2013年9月29日,上海自由贸易区正式挂牌成立。此前，由于要落实自贸区相关规定，将会突破现有海关监管以及其他金融监管政策，虽然上海与多家相关部委多次沟通，但在涉及服务业开放、取消行政审批、金融和税收等有关试验区先行先试的重要事项方面仍存在较大分歧。
　　而根据立法法的相关规定，在涉及“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”等经济内容时，必须由国家来制定法律。在这种情况下，国务院决定提请全国人大常委会审议决定。
　　2013年9月，为推进上海自由贸易试验区加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验，全国人大常委会授权国务院在上海自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。上述行政审批调整在三年内试行。
　　社会普遍认为，这一授权决定为国务院在上海自贸区暂时调整行政审批事项提供了依据，进一步扫除了法律障碍，体现了坚持依法治国的精神，也表明了中国法治的进步。
　　此后，全国人大常委会又通过单独授权的方式，授权最高人民法院、最高人民检察院在北京、天津、上海、重庆、沈阳等18个地方，开展刑事案件速裁程序试点工作。对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。试点期限为两年。2016年12月，全国人民代表大会常务委员会又出台了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，在一定程度上为国家监察体制改革提供了法律正当性。
　　在一些学者看来，一些重大改革解决了于法有据问题，但是没有解决于宪有据问题，也就是合宪问题。
　　焦洪昌认为，从依法治国、依宪治国这样两个重大的命题来说，于宪有据的问题比于法有据的问题重大得多。
　　“以司法改革为例，两大热点问题均涉及合宪问题。”焦洪昌说。
　　一是地市级、县级法院人财物提到省级财政解决，而这两级法院的院长、法官均由同级人大产生。如何解决宪法和组织法的关系问题。
　　二是全国人大常委会决定通过修改行政监察法，然后改名为国家监察法的方式，来解决国家监察法的立法依据问题。然而，这至少涉及两个方面的问题：一是涉及中国宪制结构的重大变化。以前人大选举产生一府两院，现在在国家机构序列中增加了一个和一府两院平行的国家机构监察委，创设国家机构由人民行使制宪权和修宪权才能解决，而不是行使立法权。立法权是被制宪权创设出来的权力。通过一个人民创设出来的权力怎么能够创设一个机构呢？二是设立国家监察委宪法不修改，不好解决宪法的位置和合宪性问题。设立国家监察委后，至少涉及宪法13处修改，包括总纲、国家机构很多法律条文都需要修改。包括把双规改为留置后，留置的对象已经不仅仅是党员，囊括了所有行使公权力的人：村委会主任、民主党派人员、政协委员⋯⋯还有留置属于限制人身自由，它涉及公民的基本权利，又不适用刑诉法、治安处罚法，这个问题不修改宪法绕不过去。

中国特色宪法监督体制呼之欲出

　　党的十九大报告指出，要成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。
　　在焦洪昌看来，在中国目前依法治国的大背景下这是一个重大变化。焦洪昌说，习近平总书记5月3日到中国政法大学考察时，就有领导给他写信说，“四个全面”——全面建成小康社会、全面从严治党，全面依法治国、全面深化改革，其他三个全面都有抓手，都是在党中央的领导下，唯独“全面依法治国”比较弱，没有具体抓手，只是在政法委的领导下推进。习近平回答说，我们依法治国工作做得比较实，只是宣传力度不够。显然，这封信无意中对中央全面依法治国领导小组的成立起到了潜移默化的推动作用。
　　随着中央全面依法治国领导小组的成立，可以预见的是，党中央的集中领导，必将调动全党、全国、全军、全社会的力量推动法治建设，更好地协调立法、执法、司法、普法全环节工作，法治建设不再仅仅是政法部门的大事，也将成为所有党政军机关部门的大事。
　　中央全面依法治国领导小组成立后，一项重要的工作内容将是推进宪法实施和监督工作的具体落实和推进。
　　对此，党的十九大报告特别提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。
　　“第一次在党中央文件中把合宪性提出来，这是一个巨大的进步。”焦洪昌认为，虽然这个概念在宪法学界已经研究了好多年，但是以前从来没有提出合宪性的问题。而“违宪审查”又有有罪推定的嫌疑，加之太敏感，导致宪法监督问题裹足不前。
　　焦洪昌说，十九大报告明确提出合宪性审查，使困扰宪法实施的很多问题迎刃而解。具体如何推进合宪性审查工作，焦洪昌认为应尽快明确这几个方面的问题：第一，合宪性审查工作具体由哪个部门来推进实施，未来的机构配置应该尽快跟上。第二，推进合宪性审查工作，要明确合宪性审查的对象。第三，合宪性审查的工作机制问题，要明确具体由哪些机关来提起合宪性审查申请。第四，对违宪的法律法规处理的问题，包括处理方式和处理时效的界定等等。
　　“有了合宪性审查作为改革的顶层设计，检察院、法院在个案中发现违宪、纠正违宪，在全国人大常委会的领导下，必将形成中国特色的宪法监督体制。这是十九大报告在依法治国方面的重大进步和重大突破。”焦洪昌说。
　　在全面贯彻实施宪法5年之后，中央全面依法治国领导小组的成立以及党的十九大首次提出“推进合宪审查工作”，都将为维护宪法权威以及未来中国建设法治国家描绘出新的路线图，掀开了全面推进依法治国的崭新一页。