行政规范性文件须加快法治化

　　近期，中国政法大学法治政府研究院发布了《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2017》，该报告指出，行政规范性文件法治化进程缓慢，问题明显，已经成为当前持续、深入建设法治政府的一大障碍。对100个城市的政府进行的测评显示，制定程序的规范化情况较好，但统一登记、统一编号、统一公布制度实施较差，定期清理制度有待改善。
　　行政规范性文件是指县级以上人民政府及其部门制定的非立法性的行政管理规范，通常俗称为“红头文件”，属于抽象行政行为。制定行政规范性文件的权力来自宪法和相关法律的授权，在行政复议法和行政诉讼法中，也明确了行政规范性文件的法律地位。
　　实现政府行政管理的法治化，归根结底是实现行政权的法治化、规范化，这通常包括行政职权的行使主体、权限范围、内容、形式和程序等需要依据法律、符合法律。行政规范性文件是政府决策结果的呈现方式，也是行政职权的重要表现形式。行政规范性文件的效力低于法律、法规和规章，但法律、法规和规章主要是通过各级政府的行政规范性文件被细化、被实施，并且对于公民、法人和其他组织具有普遍的、能反复适用的约束力。因而，行政规范性文件是行政权规范化的重要环节。
　　行政职权的行使应当遵守法律规定的国家机关权限分工，不得逾越权力边界，违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。行政规范性文件也不例外。不仅如此，行政规范性文件因其产生机制和运行实践的原因，尤其应当成为行政法治的关注重点。
　　然而，在具体的行政管理实践中，行政规范性文件不仅数量巨大、使用范围广泛，而且问题众多。一是制定主体混乱，没有文件制定权的组织或机构也频频发文，造成文件满天飞。其次是超越行政管理职权范围，逾越、曲解上位法的规定，造成侵权现象严重。三是在内容和形式上的不规范，在规范性文件和法规、规章之间，规范性文件和具体行政行为之间，缺乏明确的权限划分，存在巨大的弹性和模糊空间，因而大量产生较为随意的、不规范的行政规范性文件。
　　一种隐藏的违法现象是，不少应当公开的行政规范性文件，仅仅在政府系统内部传阅，却对外部的公民、法人和其他组织的合法权益产生了实质影响。例如行业禁止或准入、严格许可条件等方面的行政规范性文件，由于信息公开不足，往往造成外部受侵犯的主体举证困难、维权困难，这已成为一些行政管理部门规避法律约束的巧妙方式。
　　产生上述问题的原因是，与法规、规章以及具体行政行为相比，对行政规范性文件的法律约束依然存在较大漏洞。仅就制定程序和形式而言，对于哪些属于行政规范性文件，哪些不属于行政规范性文件，主要依靠行政机关内部制度加以定义，而法律却严重缺位。在行政诉讼程序中，行政规范性文件也不受到直接审查，这就难以有效控制滥用制定权、越权制定等现象。
　　约束机制的漏洞，再加上行政规范性文件制定主体众多，一些地方存在官僚主义、懒政思维等因素，极易滋生过度依赖文件施政的不良风尚，法律、法规被搁置甚至被违反，行政政策和决定隐秘化、神秘化，进而损害法治、民主、公开的治国原则。
　　法治必然是严谨的体系，充满了细节条款，行政规范性文件就是一个例证。疏于法律约束的结果是，实践中，以制定行政规范性文件，代替原本应制定的法规、规章或者应作出的具体行政行为，而后者从制定实施主体到内容、程序、监督都受到更严格的控制。行政权过程中这一轻视行政法治的现象，最终影响的是对法治的信任和遵从。
　　正因此，行政规范性文件存在问题的解决之道就在于法治化，按照行政法治的要求全面规范，包括制定和完善相关立法、制定过程的民主和公开， 法治化的审查和监督制度等等。可以说，加快行政规范性文件的法治化已时不我待，并将在很大程度上决定行政法治的进程。

● 责任编辑：阿计