上海闵行：土地闲置的锅该谁背？

　　土地是国民经济建设的基石。在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地使用权出让以及闲置土地处置实行了严而又严的审批制度，土地成了众多用地企业、用地单位“焦头烂额”的头等大事，成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，与此不相协调的是，在有些地方，部分受让土地荒芜而不加开发、长期闲置的现象大量存在。
　　来自国土资源部的数据，根据节约集约用地专项督查结果，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，存在闲置土地13718宗、105.27万亩。为了缓解我国用地资源紧张的现状，严厉打击土地闲置行为，清理和盘活这些“沉睡”的闲置土地，中央相关部委通过立法与行政等多管齐下的方式，有效缓解了土地闲置现象。国土资源部《闲置土地处置办法》在这一背景下应运而生。
　　处置土地闲置问题的意义无需多言，中央打击土地闲置行为的成效也有目共睹，但如果换一个角度，在打击土地闲置的大背景中聚焦个案，比如上海市闵行区的这宗土地闲置事件，则可以发现土地闲置责任的认定、公平处理和损失由谁承担等问题的解决，还需要法律政策层面的进一步细化以及实施具体行政行为时严守法治底线，切不可搞悍然单方行使行政权力、不分青红皂白“一刀切式”的执法。

大宗出让土地被闲置

　　格兰德仓储（上海）有限公司（下称格兰德公司）是注册地为上海市闵行区的一家外商投资公司。
　　2008年9月25日，在位于上海市南泉北路201号的土地交易市场四楼1号多功能室举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，格兰德公司竞得位于闵行区的“吴泾镇工—72号”地块，并签署了《成交确认书》。
　　2009年12月25日，格兰德公司与闵行区规划和土地管理局（下称闵行区规土局）签订《土地出让合同》。根据该合同，出让的72号地块的总面积约为14.5万平方米，位于闵行区吴泾镇，平面界址为南至元江路、西至虹梅南路、北至氯碱总厂、东至规划新建河，土地性质为工业用地，土地出让金总额为1.32亿元。
　　此外，双方还约定闵行区规土局于2010年3月14日前将出让宗地交付给格兰德公司，建设项目在2010年12月25日前开工，在2013年12月25日前竣工。
　　2009年12月29日，格兰德公司足额支付了土地出让金。“我们开始着手项目建设的前期准备事宜时发现《土地出让合同》约定的项目开工时间过于仓促，于是和闵行区规土局协商一致延后开工。”格兰德公司负责人说。
　　2011年8月15日，格兰德公司与闵行区规土局签订《土地出让合同》（补充），对开工及竣工时间作出调整，约定“建设项目在2011年12月25日前开工，在2014年12月25日前竣工。到期后，受让人不得再次提出延期申请”。
　　“为了建设好这个项目，我们专程从国外选了知名设计公司进行规划设计。但是，当我们向闵行区规土局申报准备手续、征询项目概念设计方案意见时，被告知发生了意外情况。”格兰德公司负责人说。
　　2011年9月2日，上海市规划和国土资源管理局（下称上海市规土局）印发了“沪规土资详〔2011〕705号”《关于开展高桥石化、吴泾工业区、上海石化和金山石化及周边地区发展研究加强规划和土地控制的通知》（下称《通知》），明确规定：“暂停高桥石化、吴泾工业区、上海石化和金山石化及其周边地区建设项目规划审批和土地出让等工作。”
　　“‘吴泾镇工—72号’地块恰好在《通知》要求的范围内，只能被迫暂停所有申报项目等相关工作。”格兰德公司负责人说，“虽然《通知》并没有说明暂停多长时间，但我们以为既然是暂停，过一段时间总会解禁开工的。”
　　就这样，“吴泾镇工—72号”地块被闲置了下来。

闲置被明确为政府原因

　　“但令我们没想到的是，我们最终没有等到可以复工的通知，而是等到了一纸《闲置土地认定书》。”格兰德公司负责人说。
　　根据闵行区规土局于2014年12月3日下达的这份《闲置土地认定书》，“吴泾镇工—72号”地块存在“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同规定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定该地块为闲置土地”。
　　同时，该《闲置土地认定书》明确载明土地闲置原因为“经核实，该地块涉及规划控制，故认定由于政府原因导致该地块闲置”。
　　“2015年9月下旬至10月，闵行区规土局及闵行区人民政府的领导连续数次约谈我们，告诉我们因国务院督办处理闲置土地，闵行区政府决定对辖区内八块闲置土地进行处理。因为72号地块属于政府原因导致闲置，且因为规划冻结原因也不具备开工条件，闵行区政府决定与我们协商有偿回收土地。这块土地的客观情况摆在那儿，所以我们当时也同意了闵行区政府协商解决的决定。”格兰德公司负责人说。
　　然而2015年10月21日，闵行区规土局竟然单方面作出了《关于解除闵行区吴泾镇工-72号地块〈上海市国有土地使用权出让合同〉的通知书》（闵规土用[2015]19号），主要内容为：“72号地块已经超过开工期限，经调查认定为政府原因导致闲置。因为规划冻结原因不具备开工条件，经闵行区人民政府批准，闵行区规土局决定解除《土地出让合同》，收回土地，后续补偿事宜由闵行区规土局、闵行区土地储备中心与格兰德公司进一步协商。”
　　“闵行区政府提出协商有偿收回土地的决定时，我们当时就表态会积极配合政府，同时我们也表达了希望能够在双方主体平等下，以市场经济和价值规律的方法协商解决这一问题。《闲置土地处置办法》写得明明白白，处置政府原因导致的闲置土地手段多种多样，比如置换、延期开工、补偿等等，但是唯一前提是政府和受让方协商一致。这些方案我们觉得都可以谈，但闵行区政府在协商过程中突然单方面撕毁合同，并出了一个解除土地使用权合同的通知，我们认为政府违反有关规定，这是以行政强制手段来解决土地闲置问题，觉得无法接受。”格兰德公司负责人说。

最终解决需回归法治轨道

　　“一开始我们是拒收通知的，后来考虑到一直这么僵持着也不是办法，最终接收了这份通知，同时继续保持与闵行区政府和规土局的沟通，希望规土局能够收回这个通知，双方继续回到平等协商的轨道上解决这件事。”格兰德公司负责人说。
　　同时为保护自身权益，2016年1月18日，格兰德公司依据合同法相关规定，向闵行区人民法院提出合同解除异议之诉，请求确认闵行区规土局解除通知无效。
　　在诉讼过程中，原告格兰德公司认为争议的“吴泾镇工—72号”地块闲置，暂时不能开发完全是因为政府造成的，违约方是闵行区规土局，原告格兰德公司是守约方。原被告莶订的 《上海市国有土地使用权出让合同》及补充合同，对如何解决政府造成土地闲置的问题没有任何约定，而且本案的情形不属于《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的五种可以解除合同的情形，上海市规土局暂时冻结该地域规划和建设也绝对不是法律上的不可抗力。因此，闵行区规土局解除合同收回土地既无任何法定依据，也无合同约定依据。
　　而被告闵行区规土局辩称，根据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共同国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。因此，本案应属于行政诉讼受案范围，要求驳回原告的起诉。
　　2016年3月25日，闵行区人民法院作出（2016）沪0112民初5214号《民事裁定书》，以案件不是民事案件受理范围为由驳回起诉。闵行区法院在裁定书中认为，闵行区规土局是行政机关，其以行政公文形式向格兰德公司发出的《解除合同通知书》，该行为是具体行政行为。现格兰德公司要确认该通知无效，其实质是针对行政机关具体行政行为提起诉讼，故不适用民事诉讼法的规定，不是民事案件受理范围。
　　“因为区规土局的通知中明确解除合同收回土地使用权系经闵行区人民政府批准，我们向闵行区人民政府申请信息公开，要求公开区政府对区规土局的批准文件。闵行区政府依法公开了批准文件。闵府抄〔2015〕215号《闵行区人民政府办公室抄告单》中称：‘你局（闵行区规土局）闵规土〔2015〕168号《关于格兰德仓储（上海）有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》收悉⋯⋯原则同意格兰德仓储（上海）有限公司吴泾镇工-72号地块解除合同收回土地使用权，由你局严格按照规范程序操作。后续补偿事宜由你局会同区土地储备中心予以落实。’当时，我们就相当迷惑不解，《闲置土地处置办法》写的非常明确，只有出让方与受让方协商一致，闵行区规土局才能向同级人民政府提交《闲置土地处置方案》，由人民政府批准实施。现在双方都没谈妥，区规土局就做出方案，闵行区政府还直接批准了。本身是严重违反程序的行为，《抄告单》中竟还提到‘由你局严格按照规范程序操作’，真是令人啼笑皆非。”格兰德公司负责人说。
　　格兰德公司负责人还表示：“后面还有我们更意想不到的事情。拿着区政府的《抄告单》，我们要求区规土局信息公开那份闵规土〔2015〕168号《关于格兰德仓储（上海）有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》。这份请示至关重要，关系到政府是不是按照《闲置土地处置办法》的规定进行收地。在交涉中，闵行区规土局以这是内部程序性文件拒绝公开。闵行区政府称：他们是根据合同法在收地，因为事情重大，所以区规土局走了内部请示程序，区政府的批准是内部批准，对外不生效，不是法定批准。区规土局的文件抬头‘《关于格兰德仓储（上海）有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》’名称写错了，区规土局并不是根据《闲置土地处置办法》拟定《闲置土地处置方案》。这就更荒谬了，区规土局的请示，已经白纸黑字清清楚楚写了是‘闲置土地处置方案’的请示，区政府还抵赖不是《闲置土地处置办法》中所称的‘闲置土地处置方案’；《闲置土地处置办法》规定了人民政府批准土地部门的闲置土地处置方案后，土地部门予以实施，区政府还赖账批准是内部批准而非法定批准。我们在与区政府等机关沟通与交涉中深感，建设诚信政府任重而道远！”
　　“民事裁定下达后，我们双方都未上诉，该民事裁定书生效。目前，我们正在积极准备相关材料，准备提起行政诉讼。错误完全在政府一方，责任却让我们承担。这种案件如果成为范例，政府公信力及社会稳定性将荡然无存。政府对于已出让的任何地块，可以先冻结规划暂停审批，然后说你闲置土地，合同目的不能实现然后收回，岂不荒唐可笑？！我们非常疑虑，在上海法治环境现状下，这类行政诉讼到底能有几成胜算？在依法治国、依法行政和建设法治政府的大背景下，这样的结果是我们无法接受的，相信也是所有关注我国法治建设进程的公民不愿意看到的。”格兰德公司负责人说。
　　记者就此事前往闵行区政府和规土局进行采访，截至发稿时，未获回应。