上海闵行区检察院：打造员额制改革2.0版本

　　作为全国范围内最早开展员额制试点的检察机关，上海市闵行区检察院较好地完成了改革试点任务。
　　同时，也正因为先人一步进行了员额制改革试点，闵行区检察院较早地发现了员额制改革运行后存在的问题，并及时给出了最优解决方案。
　　从某种意义上讲，闵行区检察院就如一面镜子，折射出了员额制改革理想与现实之间的差距，也为后续进行员额制改革的检察机关避免或者缩短这种差距，提供了可供借鉴或复制的样本经验。

改革落地后客观梳理出现的问题

　　据闵行区检察院检察长孙静介绍，作为全国首批司法改革试点单位，试点前期，闵行区检察院按照上级统一部署，通过大量的政治思想工作等措施，严格按照检察官员额比例，在全市率先实现了检察人员分类管理和薪酬保障措施；率先探索实践了独任检察官和主任检察官办案组两种办案组织模式；探索了案件统一分配、法律文书专人审核、公开听审听证等内外部监督机制；创设了分类培训、检察官研修人才培养新机制，为全市及至全国的司法改革试点作出了应有努力和贡献。
　　“但在两年的先行先试中，也发现了一些问题，正如孟建柱书记去年7月在全国司法体制改革推进会上指出的，两年的试点实践证明，党中央关于司法体制改革的方向是正确的，试点是成功的，实际效果是好的，但随着试点工作的逐步深入，也暴露出一些问题。要针对试点过程中暴露出来的问题，进一步完善政策，最大限度激发全面推开司法责任制改革的内生动力。”孙静说。
　　根据上级要求和讲话精神，闵行区检察院坚持以问题为导向，在深化司法改革全面落实司法责任制度前期，实事求是、客观理性梳理了司法改革试点两年来存在的主要问题：
　　首先，由于检察官岗位责任不够明晰，检察官入额后有一定趋利推责的倾向，从而出现了检察官岗位分布不合理、忙闲不均的现象。2016　　年7月，闵行区检察院检察官员额共94名，实有检察官93人。由于检察官入额后均岗位职责设定不够明确，因此，有一部分检察官入额后选择去专业要求低责任压力小的二线部门（占比42%），导致一线刑检部门检察官人数少（占比32%），如监检室编制5名，全是检察官，而公诉科编制39名，检察官9名，2016年共办起诉案件3074件3973人，公诉检察官压力过大。另外，40岁以上的资深检察官55%不在业务一线。
　　其次，因为检察官授权不够清晰，致使司法责任追责难以落地。比如，领导行使审批权和审核权体现不明，检察官往往把难以把握的案件都提交分管检察长审批，分管检察长不堪重负，权力运行机制没有根本改变。落实司法责任制所要求的全程留痕，明晰承办权（责任在检察官）、审核权（领导同意或建议改变责任均在检察官）、审批权（责任在监管领导）从而承担相应司法责任，实践中难以落地。
　　第三，由于检察官履职标准不够明晰，监督抓手不够，致使考核无法真正落地。闵行区检察院2015年制订了《检察官业务考核实施细则》，但由于缺少明确的岗位工作职责、量化标准以及岗位效果要求等考核前提基础，也没有解决不同部门、不同岗位之间工作量的平衡问题，特别是检察官全年的履职情况没有动态即时的监督留痕，实践中难以执行，考核结果不能充分服众。
　　最后，由于检察官退出机制还未落实，影响了检察官助理的工作积极性。截至去年年中，闵行区检察院检察官员额基本已满，三年内，缓入额检察官7名，符合遴选入额条件助理59名，而退休只有13名，如果没有优胜劣汰机制，检察官队伍职业化、专业化、精英化就难以实现。检察官助理为了有利于以后发展均想到一线部门，但缺少有效的检察官助理考核机制积极性不高。

迎难而上探索最优解决方案

　　员额制改革的实施是为了保证司法责任制的精准落地，从而提高司法公信力和办案质效，基于此，闵行区检察院仔细分析出现上述问题的原因，积极探索解决方案。
　　“我们深刻地认识到，司法体制改革目标就是通过优化检察权运行模式，提升检察权运行质效，建设一支职业化、专业化、精英化的检察官队伍，从而建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，其核心就是建立‘权、责、利’相统一的司法责任制，建立一套科学、公平、合理、可操作的定岗定责、监督制约、考核评定制度体系。因此，去年年底以来，我们紧紧抓住司法责任制‘牛鼻子’，在深化司法改革落实司法责任制过程中坚持思想引领、制度支撑和信息化保障三方面统筹完善推进，用三个多月时间完成了立体化制度设计和信息化保障，并于今年4月实质运转，司法责任制实现精准落地。”孙静说。
　　首先，闵行区检察院着手明晰授权、细化权力清单的工作。权力是责任的前提，落实司法责任制首要是明晰哪些检察权回归检察官主体。因此，闵行区检察院根据检察权的不同特性，按照“刑事检察权充分授权、职务犯罪侦查权限制授权、诉讼监督检察权部分授权”的原则，健全完善《授权清单》和《检察权内部配置与运行办法》，明晰检委会、检察长、检察官的承办权、审核权、审批权的权力边界、运行方式及司法责任的承担，将法律规定检察长行使的60余项权力授予检察官，并明确全院均为独任检察官办案组织形式。
　　其次，闵行区检察院通过明晰岗位职责，制定了94个检察官岗位责任清单。“有权必有责”（惩戒追责）和“有岗必有责”（检察官岗位履职基本工作责任），均应成为司法责任制的应有之义。因此，在新一轮择岗过程中，闵行区检察院科学核定每个部门检察官配置数以及相应的工作量，全面测算全院近三年各部门案件数量、监督数据、信息调研等核心工作指标的年人均工作量，并以全院工作量最大的公诉检察官（组）岗位工作量为基准，按数量和质量相结合、劳力与压力相结合的原则，基于各部门检察官工作量基本均衡的标准，确定每个部门检察官的应配置数，实现检察官部门配置规范化、科学化，如社区检察科应配6人（实有9人，应出3人），公诉科应配19人（实有9人，应进10人），并采取一岗一表的形式，制作全院94个检察官岗位责任清单，列明每个岗位的执法办案数量、效果等年度基本工作量和标准，为监督考核提供依据和量化标准。
　　第三，构建监督制约考核体系。司法责任制的实施标准是与检察官专业化、职业化相匹配相适应的，必须建立科学的监督考核机制，以利于在平稳推进改革的同时，实现检察官优胜劣汰，达到司法改革预期。因此，闵行区检察院坚持授权、定岗、监督同步推进：一是制定《案件质量评查办法》，明确对检察官进行实体案件质量评查的主体、数量、应用办法、结果运用等；二是制定《执法办案公开工作实施办法》《常见罪名一般相对不起诉标准》《常见罪名一般逮捕标准》和《各部门检察权运行办法》等，规范检察官自由裁量权，深化对检察官独立行使检察权风险的内外部监督；三是制定《检察官执法办案履职成效监控办法》，对检察官办理的每个案件程序性规范和完成《检察官岗位责任清单》情况进行全程全面监督留痕，实现动态管理；四是制定以《检察官办案（执法）数量、效果、规范考核办法》（权重为45%）《检察官办案质量评价及考核办法》（权重为20%）《检察官通用类考核办法》（权重为25%）《检察官纪律作风考核办法》（权重为10%）为依据的《检察官年度考核绩效等次和等级评定办法》和《检察官助理管理和年度考核办法》“四位一体”考评体系，并将“四项考核”内容纳入自主研发的信息化系统，系统能自动生成任何时段任何序列的检察官（助理）排名，以此确定检察官（助理）年度业绩考核A、B、C等次，及优秀、称职、基本称职、不称职考评等级，并明确出现检察官因故意违法办案承担司法责任以及考核总分未满60分的等情形，取消检察官绩效奖金，并按程序退出检察官员额，建立了奖勤罚懒、优胜劣汰的检察官动态管理机制。
　　最后，闵行区检察院配套建立了信息化监督考核系统。依托最高检执法办案统一业务应用软件系统大数据研发“检察官执法办案全程监控考核系统”，闵行区检察院将检察官依法、公正、规范行使检察权的监督机制要求和“四位一体”考核内容、分值全部纳入信息化系统，运用信息化技术实现对检察官办理每起案件以及履职成效的监督和全程留痕，并自动生成任何时段每名检察官和检察官助理的业务和综合考核分值和排名情况，实现监督考核的全面全程即时同步，最终形成检察官和检察官助理司法档案。

改革2.0版本初见成效

　　改革2.0版本实施后，已经初见成效。
　　孙静介绍，授权、定岗、监督、考核等制度通过全院上下讨论制定上网公布后，今年3月闵行区检察院开展了新一轮检察官双聘，全院干警按照核定的部门检察官配置数及办案组助理配置数开展双向选择，即除担任部门负责人的检察官由党组任命外，业务部门负责人与检察官、检察官与检察官助理之间均按照配置数进行自愿双向选择，院领导没有做任何思想工作，全院用10天的时间实现了检察官的自愿合理流转和办案组织构建。
　　同时，闵行区检察院检察权运行方式也发生了根本性变化。“‘谁办案谁负责，谁决定谁负责’的司法责任追责机制不仅从制度层面，而且从操作层面均已落地，明确了承办权、审核权、审批权的主体、范围和责任承担，检察官行使办案决定权以及报领导审核、领导同意或建议改变的，司法责任均由检察官承担，检察官报领导审核，领导直接决定改变或检察官报审批的，司法责任追责均由领导承担，并且这些办案流程均在信息化系统中完成留痕，权力的行使、责任的承担无论何时均有据可查。”孙静说。
　　此外，监督全面留痕，检察官工作责任考核也已经落地。今年4月至6月，闵行区检察院共评查案件128件，占同期审结案件数17.39%，超过上海市检察院要求的评查件数占审结数10%的比例，从中发现讯问笔录存在瑕疵等问题共17项，检查出的问题数比一季度评查案件发现问题5项增长2.4倍，发现法律文书制作瑕疵等问题25项，两项累计检查出42项问题，对25名检察官在其考核分值中予以扣减。
　　“通过努力，我们院的检察工作质效得到了大幅提升。检察官责任意识增强了，法律监督效果明显了。同时执法规范化水平不断提高，市检察院院案管处5月通报有流程瑕疵案件数我院同比从88.3%下降至10.7%。另外，检察官助理工作积极性也增强了，检察官助理与检察官之间自愿选择组成办案组，并实行捆绑式考核，同时检察官助理获优秀的，可以在遴选中晋升检察官，助理配合检察官工作积极性充分被调动，此外，由于自愿选择，二线岗位检察官助理也思想稳定，安于工作岗位。”孙静说。
　　改革没有最好，只有更好。闵行区检察院没有满足既有成就，而是铆足干劲，继续前行在改革的路上。