从一桩生产安全事故案看纵向行政法规冲突的解决路径

　　行政法规范是我国法律规范的重要组成部分，其数量非常庞大、种类极其繁多，但因为各种原因，在立法和适用中没有呈现出很好的内在一致性和逻辑关联性，甚至相抵触的现象也时有发生。笔者以代理的一起瞒报生产安全事故案件为引子，探讨法院对纵向行政法规范冲突如何行使适用选择权，进而谈谈对纵向行政法规范冲突的解决路径及预防机制。

瞒报一般生产安全事故调查处理是否要提级？

　　2016年6月15日上午10时许，广东省惠州市某建筑工地发生一起事故。一名工人从1楼的预留采光井井口坠落到地下室的地面上，造成重伤，经送医院抢救无效，于7月5日晚10时许死亡。
　　此后，死者家属将该起事故举报投诉到惠城区政府。惠城区人民政府成立事故调查小组。经调查核实，认定这是一起瞒报的生产安全责任事故。于是，惠城区安监局对事故发生地的施工总承包单位作出了行政处罚决定，该单位不服申请行政复议，复议机关惠州市安监局维持了该行政处罚决定，该单位向法院提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定及行政复议的维持决定。
　　法院在审理后基本上确认了原告瞒报事故的事实和行为，但原告提出：本次事故为一般事故，虽然按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）规定，由事故发生地县级人民政府负责调查，但本案作为瞒报事故进行查处应提级由市人民政府负责调查。惠城区人民政府所成立的事故调查小组主体上不适格。在此基础上所形成的《事故调查报告》及批复亦应因程序不当而无效，其主要依据是《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》（安监总统计〔2010〕24号）和广东省安全生产委员会《关于进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作的通知》（粤安〔2010〕11号）明文规定进行提级处理。于是案件的焦点，就落在了瞒报一般生产安全事故调查处理是否要提级的问题上，更恰当地说是行政法规范的适用及选择问题。
　　这个案件的终审判决还未出来，但是由此案我们看到几个问题：一是如何判断下位法与上位法相抵触，二是在发生抵触的情况下法官如何行使选择适用权，三是如何解决及预防纵向行政法冲突规范。我们先从纵向行政法冲突规范谈起。
　　　

什么是纵向行政法规范适用冲突?

　　行政法规范冲突实际上是法律规范冲突具体到行政法规范领域的特殊表现类型。行政法规范冲突是指不同的立法主体所制定的有效的行政法规范，相对于同一社会关系规定了不同的处理方式，适用了产生不同的法律后果。其冲突的根源在立法，而表现则在适用环节。
　　行政法规范冲突的类型主要有三种。首先，纵向冲突，又可称为层级冲突，是指处于不同位阶的行政法规范之间产生的冲突。其次，横向冲突。指的是处于同一位阶的行政法规范之间产生的冲突。第三，新旧冲突。这主要是由于修改或颁发时间不同而引发的冲突。
　　前述案件中下位法与上位法的冲突正是纵向冲突，那么如何识别这些规范之间发生了冲突呢？合法有效能够充分适用的下位法应具备两个方面的要求：一是它所设定的内容不得与上位法冲突，二是它与上位法的立法目的和精神有机联系并内在一致。
　　这两个方面结合在一起的表现是：下位法所设定行政管理相对一方的权利义务的范围与上位法所确定的范围应当一致，下位法所设定的行政机关的职权范围不得大于上位法所确定的范围。如果不同层级规范所确定的权利、义务、职权在范围或性质上不相吻合，就是“相抵触”。

法官应怎样选择适用纵向行政法冲突规范?

　　司法程序的核心，在于法官对案件事实进行有权威性的法律适用；而法律适用的关键，又在于从所有的法律规范中选择最适当、最准确的规则来对案件争议进行裁判。1989年行政诉讼法实施以来，最高人民法院对于地方法院关于在行政诉讼中如何适用存在位阶冲突的法律规范的问题作出了很多答复和规定，多次确认和支持了法院对各类规范冲突的选择使用权。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）明确规定：“下位法不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。”此外，最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释[2009]14号）第七条规定：“人民法院制作裁判文书确需引用法律、法规等规范性法律文件之间存在冲突，根据立法法等有关法律规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关作出裁决。”这些都肯定了法官依立法法对相互冲突的法律规范作出选择适用的权力。
　　在确定了法官在行政审判中冲突规范的选择适用权之后，笔者认为法官对于纵向行政法规范冲突的选择适用应当遵循以下几个原则：
　　一是法律不属于冲突规范选择的范围。行政诉讼中法官对冲突规范的选择适用权仅限于法律以下的规范，法律本身不能被拒绝适用，法院不能直接适用宪法审理案件，也不能在行政审判中对法律是否与宪法相冲突进行判断和选择。
　　二是不能宣布与上位法相冲突的规范无效。根据宪法和立法法的规定，改变或撤销与上位法相抵触的行政法规、地方性法规、政府规章乃至其他规范性文件的权力属于相应的人大及政府，法院无权宣告其无效。同时，基于选择适用权，法官在行政审判中判定某一规范与上位法相抵触，只是说明该规范在本案中不予适用，而没有撤销该规定的效力。
　　三是谨慎判断下位法与上位法相抵触。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）明确：人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围等等。
　　四是不同层级法律规范发生冲突时应当依法选择适用效力更高的法律规范。审判实践中某一个案件只有一部法律规范可以适用的情形是屈指可数的，大多数情况下法院在审理行政案件的过程中会发现对同一事项有两个或者两个以上应作为依据适用的法律规范作出了不同的规定。立法法第八十八条、第八十九条规定确立了不同法律规范的效力等级，明确了不同层级法律规范发生冲突时，应当依法选择使用效力更高的法律规范。由此可以得出，在法律以下的规范中，被诉行政行为如果适用了与上位法相冲突的规范，法官在裁判的法律适用中自然应当予以排除。
　　　　　

如何建立相应的行政法规范冲突预防机制？

　　纵向行政法规范冲突与其他规范冲突一样，弊端很多，如对实现法治精神的阻滞、对行政法律体系的阻滞，但是最直接的是对行政执法过程中带来的阻滞，执法者在执行法律时所寻求的是法律规则能否提供正确、可靠的指引和答案。所以，在面对纵向行政法规范冲突时，除了探求当下的解决方法还需探索建立相应的预防机制。
　　第一，原则上遵循上位法优于下位法。无论在立法、司法或是行政执法过程中，如果发现下位法与上位法相抵触，则原则上应优先适用上位法。
　　第二，建立长效的审查和清理机制及规范性文件实施后评估机制。构建审查机制能够对行政主体后来制定的行政规范性文件进行有效的监督，从而有效减少纵向行政法规范冲突的现象。清理机制是针对已经存在的没有实质意义的行政规范性文件以及审查不符合法治规范要求的文件，通过将这些存在问题的规范性文件清理出去，能够有效地发挥行政规范性文件的作用，减少行政规范性文件在实际适用中存在的冲突。最关键的是确保规范性文件清理工作常态化，结合上位法制定、修改、废止及上级规范性文件清理情况，适时启动规范性文件清理工作，对制定依据发生变更的文件，立即废止或修改。另外，贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的要求，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，通过对规范性文件的评估，及时、动态地了解规范性文件的实际运行状态，寻找该文件的不适应性、不协调性等。
　　第三，完善行政规范性文件的备案审查制度。备案不仅仅是一种登记、存档等形式上的备份，还应包括内容上的实质审查。根据宪法、立法法的有关规定，地方性法规、自治法规必须报全国人大常委会和国务院备案，地方政府规章必须报国务院备案，接受备案的机关在必要时可以审查下级立法主体报送的规范性文件，及时发现上位法和下位法的冲突问题。
　　（本文作者系广东伟伦律师事务所律师）

● 责任编辑：王健