完善产权保护的理念与原则如何落实？

编者按

　　中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》对加强产权保护的总体要求，是要坚持“平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、标本兼治”的五大原则。
　　中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱要求在严格依法办事的前提下，树立“谦抑、审慎、善意”的三大理念。
　　本期系列报道，《民主与法制》聚焦有关产权保护的五个案件，通过以案说法的方式，希望引起读者对完善产权保护的进一步思考。

　　改革开放以来，我国经济社会快速发展，社会财富不断增加，中等收入群体越来越庞大，人民群众对产权安全的要求越来越强烈。加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，加强知识产权保护，依法保护公民产权权益和创新收益，增强人民群众财产财富安全感，营造公平公正的社会环境，成为全体人民不断加深的共同愿望，也成为党和国家不可动摇的坚强意志。
　　但是，我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和突出问题，例如：国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题；利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生，没有做到平等保护；产权的范围不够清晰和明确，对物权、债权、股权等有形产权保护得较完善，对知识产权、自然资源开采权使用权等无形产权保护不力，侵权易发多发，产权保护不够全面；本应产权所有者自愿协商解决的问题，却存在不当行政干预，甚至动用司法手段来“拉偏架”“拉郎配”；对涉及产权保护的司法裁决，往往受到各种因素干扰，难以做到公正裁决，对产权保护的司法裁决有些还缺乏明晰的法律依据……这些都说明，产权保护制度的建立发展是个长期过程，只有不断完善才能根深蒂固。
　　

产权保护制度是党和国家不断完善的基本经济制度

　　产权制度是关于产权界定、运营、保护的一系列体制安排，是社会主义市场经济存在和发展的根本。完善产权保护制度是坚持和完善社会主义基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求。中国共产党不断推进改革开放的社会主义建设事业的过程，其实就是不断完善我国产权保护制度的过程。
　　党的十四届三中全会在提出建立社会主义市场经济体制时，把建立产权清晰的现代企业制度作为重要内容之一。党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。党的十六大提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。十六届三中全会进一步提出建立以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”为主要特征的现代产权制度，以巩固公有制经济的主体地位，促进非公有制经济发展。党的十七大在坚持和完善基本经济制度、坚持“两个毫不动摇”的基础上，提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。
　　2013年11月召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出要“完善产权保护制度”。《决定》说：“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”
　　2016年8月，中央深改小组第二十七次会议审议通过了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对完善产权保护制度、推进产权保护法治化有关工作进行了全面部署。11月4日，中共中央、国务院公布《意见》全文。
　　

完善产权保护制度必须树立三大理念

　　2016年12月6日，最高人民法院印发《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》。
　　2017年1月9日，最高人民检察院印发《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》。同日，最高检察院还发布了一批加强产权司法保护典型案例。
　　在2017年1月12日至13日召开的中央政法工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，中央政法各单位要深入贯彻《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，抓紧制定务实管用的实施细则，提高运用法治方式保护产权的水平。
　　对于两高围绕完善产权保护制度出台的意见，孟建柱认为，两高出台的意见都很有针对性，希望贯彻落实。他指出，新形势下，衡量执法办案水平高低，不仅要看是否依法查处违法犯罪行为，而且要看是否促进经济社会发展。湖南等地检察机关对办案活动给涉案企业可能产生的经济影响进行分析评估，尽量采取对企业正常生产经营影响较小的办案方式。孟建柱向与会人员推荐了这种办案方式，认为值得借鉴。
　　孟建柱指出，在严格依法办事前提下，要树立谦抑理念，对通过民事、行政法律手段就能妥善处理的经济案件，不使用强制手段，努力以较小成本取得较好效果。
　　要树立审慎理念，严格区分经济纠纷与经济犯罪、企业正当融资与非法集资等界限，准确把握经济违法行为入刑标准，严防刑事执法介入经济纠纷；对涉嫌违法的企业和人员，依法慎重决定是否采取拘留、逮捕和查封、扣押、冻结等强制措施。
　　对那些确实需要查封、扣押、冻结财产的，要树立善意理念，要严格依法进行，防止超标的、超范围，最大限度减少对企业正常生产经营的不利影响；对已经查封、扣押、冻结的涉案财产，要严格区分违法所得与合法财产，对违法所得依法予以追缴、上缴国库，对合法财产依法尽快返还。
　　

理念原则能否落地？

　　中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》对加强产权保护的总体要求是要坚持五大原则，即平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、标本兼治原则。孟建柱要求在严格依法办事的前提下树立谦抑、审慎、善意三大理念。《民主与法制》周刊本期系列报道的五个案例，如果对照《意见》强调的五项原则和孟建柱同志要求树立的三大理念，其实可以引起许多有益的思考。
　　全面保护原则要求对产权全面保护，产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权，自然资源的开采权、使用权就是属于“无形财产权”。《意见》要求“建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，完善自然资源有偿使用制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源”。
　　在《民营企业家汤天众之死》这篇报道中，引发汤天众最后在警察执法过程中心脏骤停的根本原因就是对温泉资源的开采权的争夺，资源开采权是一种“无形财产权”。同样，在《前三岛海域省际博弈背后的渔业资源使用权谁来保护？》这篇报道中，需要保护的是企业正常生产经营不可或缺的渔业资源使用权。但在这两个案件中，企业正常生产经营活动中的自然资源的开采使用权没有得到有效保护，企业被迫“自救”，从而引发了刑事案件。
　　平等保护原则强调非公有制经济财产权与公有制经济财产权同样不可侵犯。在《民营企业家汤天众之死》这篇报道中，汤泊温泉的开采权被“一女二嫁”，民营企业和国有企业对其残酷争夺，最终引发刑事案件。
　　在《贵州安顺：这家民营企业缘何身临绝境？》这篇报道中，小型民营企业宏盛公司先是因当地政府要求完成“节能减排”任务而被迫停产，蒙受了巨大的经济损失，后又与国有企业翁福集团对簿公堂各执一词。这家民营企业既无法从政府那里得到应有的补偿，又无法在司法裁决中获得与国有企业平等保护的地位，诉讼过程一波三折几年都结束不了，最终被拖到破产边缘。
　　共同参与原则要求做到政府诚信和公众参与相结合，建设法治政府、责任政府、诚信政府，增强公民产权保护观念和契约意识，强化社会监督。但在《齐星集团托管事件始末》这篇报道中，齐星集团先因当地政府介入干预被西王集团强行“托管”，托管到期后又因政府干预进入重整程序，不但折射出了目前民营经济普遍面临的生存困境，也印证了中央三令五申强调产权保护的重要性和紧迫性。
　　而在《东方珀丽是怎么走入困境的？》这篇报道中，民营企业东方珀丽公司通过拍卖竞标获得了巴彦淖尔旧体育馆的产权和土地开发权，及时支付了拍卖款，但巴彦淖尔市政府长达6年既不交付旧体育馆给企业拆迁，又不肯退还拍卖款，让企业蒙受了巨大的经济损失，也错过了大好的商机。这家民营企业被一步步逼入困境，败诉后本以远远高于债务的旧体育馆及其土地开发权作为执行抵押，法院却不敢动政府的奶酪，不肯拍卖这一土地开发权，反将这家企业列为“失信被执行人”，还通过公安机关对企业法定代表人刑事入罪。
　　中共中央国务院《意见》要求“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。还要求，“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道”。
　　而现实情况是，在《东方珀丽是怎么走入困境的？》这篇报道中，政府没有履行自己的政策承诺，也不承担因违约毁约产生的法律和经济责任，司法机关对政府的失信行为熟视无睹，反将受害企业列为“失信被执行人”并刑事入罪。政府换届、领导人员更替后，新官不理旧账，企业被逼入绝境无人管，政府不仅不给予补偿，甚至不施以援手，任企业自生自灭。在《贵州安顺：这家民营企业缘何身临绝境？》这篇报道中，一家小民营企业先是因地方政府行政命令造成的经济损失得不到任何补偿，后又在司法判决中承担对国有企业的违约责任，不是因为自己的过错而是被政府、法院、国有企业共同推向绝境。
　　中共中央国务院《意见》要求“抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析一批侵害产权的案例”，《民主与法制》2016年第9期报道的《企业性质争议引发职务犯罪案》一文中，姜福祥案就是一个引人思考的案例。2016年8月25日，山西栖凤实业股份有限公司董事长姜福祥被以贪污罪、挪用公款罪判刑20年。栖凤实业公司是一家“红帽子”公司，其前身为山西省宁武县房地产开发公司。在上世纪80年代末90年代初，一批政府官员冒着很大风险下海经商，为了规避政策和丢掉饭碗的风险，所以产生了很多红帽子企业或者挂靠企业。对这类“红帽子”企业如何进行司法裁决，从上世纪末就争论不休，直到今天还没有完全解决，各级法院在审判时缺乏权威统一的裁决依据。
　　孟建柱在中央政法工作会议上强调，对改革开放以来各类企业尤其是民营企业因经营不规范引发的问题，要以历史和发展眼光予以对待，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、从旧兼从轻等原则公正处理。这些要求也许会对司法机关今后处理姜福祥案等类似案件有新的启迪。
　　中共中央国务院《意见》要求“充分考虑非公有制经济特点，严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限，准确把握经济违法行为入刑标准，准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质，防范刑事执法介入经济纠纷，防止选择性司法”。
　　在上述几个案例中，司法机关有意无意中成为产权争夺的积极干预者或终局裁判者，这种情形在其他案例中也司空见惯，其实非常值得警惕。
　　落实产权保护制度，要求各级党委政府必须在经济生活中平等保护各类产权，而司法裁判在实现产权权益纠纷救济基本功能的同时，也阐释了产权的合法性保护与侵犯产权应受何种惩罚的制度性边界，对完善产权保护制度意义重大。如何在司法实践中真正完善落实产权保护制度，将中央精神贯彻到每一个关涉产权的具体案件审判中，这绝不是发几个文件、开几次会就能解决的，而需要党和政府、需要司法机关、需要全国法律人和全社会长期不懈的共同努力。