政府立法不光要摆脱“部门利益”

　　近期，国务院法制办公布了修改《行政法规制定程序条例》的征求意见稿，向社会公开征求意见。据悉，该条例的修订已列入国务院2017年立法工作计划，并确定为“全面深化改革急需的项目”，旨在进一步完善行政法规制定程序，提高法规立法质量。
　　《行政法规制定程序条例》自2002年实施以来，已达15年之久。十多年来，我国经济社会结构发生了巨大变化，对政府的管理能力和立法水平都提出了更高要求。尤其是2015年立法法修改后，行政法规的制定如何贯彻立法法的要求，进一步优化程序提升质量，适应国家治理现代化的需求，就显得更加迫切而重要。
　　相比于原条例，征求意见稿的一大核心是强化行政法规制定程序的开放性，例如规定行政法规立项时可以向社会公开征集建议；起草中可以邀请专家和组织参与，或委托第三方起草；年度立法工作计划和行政法规草案等向社会公布，等等。这些修订思路的目的很明确，旨在以开放化、透明化的制定程序，力戒政府立法过程中容易出现的“部门利益”，为“良法”出炉提供程序保障，进而为依法行政提供优良的“水源”。
　　“阳光立法”决定立法活动的性质，对于政府立法而言更是如此。但是长久以来，政府立法却在一定程度上陷入“部门利益”的窠臼，甚至出现立法谋私的“怪胎”，这既暴露出政府立法权行使的任性，也折射出政府立法程序上存在的缺陷。因此，引入外部力量打破行政部门对规则制定权的垄断，增强政府立法的民主性、科学性、有效性，正是现代政府向社会输送优良规则、提升依法行政能力水平、实现公共治理现代化的必然要求。征求意见稿在这方面用力明显，但也应当看到，相关规则过多采取“可以”的选择性表述，依然给实践中政府立法挟带“部门利益”提供了空间。
　　就公共治理需求而言，对政府立法的控制应当在类型化的基础上，更加追求程序规制的精细化程度。例如，对涉及重大民生事项的立法，对涉及行政相对人权利减损或义务增加的立法，对涉及专业性、技术性知识的立法，应当在开放化的一般性程序规范中，有针对性地增设第三方参与环节，对外部力量参与的范围、方式和程度作出强制性规定，以防止立法过程中的选择性适用，或是以点带面、以偏概全的象征性适用。
　　当然，破解“部门利益”对政府立法的干扰，只是政府立法的基本要求。修改《行政法规制定程序条例》，还应关注更高层次的管理科学性问题、治理现代化问题。须知，行政法规是政府施政的主要依据，要实现对社会的科学管理，追求对公共事务的现代化治理，首先要求其依据必须科学而现代。现实生活中，政府管理水平的落后、治理能力的欠缺，常常源于立法理念和水平的滞后，甚至出现“懒政立法”或“立法不作为”，直接影响到政府管理职责的有效履行。因此，要提高政府管理水平和治理能力，前提基础是要设计出科学而现代的行政法规。
　　基于这样的视角，《行政法规制定程序条例》的修改，应当确立更高的目标意图，既要控制政府立法的任性和冲动，更要保障政府立法的科学和先进。尤其是在各个领域管理和治理类的法规制定中，要确保能够吸收到更先进的管理理念和管理思维，融入更充分的人文关怀和文明基因，吸收更科学的治理经验和管理方法。为实现这样的政府立法目的，《行政法规制定程序条例》的修订应该致力于富有前瞻性的程序创新，确保在立法项目论证、文本起草论证、草案审查论证等环节，充分吸纳社会公众、专家学者的意见，充分借鉴国际先进经验，如此，依法行政才能进一步通向科学行政、现代治理的理想境界。

● 责任编辑：阿计