环保执法监管权应配置有方

　　近期，中央环保督查组通报了甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况。相关通报披露，祁连山的生态环境问题，主要是资源开发、污染排放、环保整改等方面的违法违规。经中共中央批准，包括3名副省级干部在内的多名省市县级责任人和相关责任单位，受到了严厉问责。
　　1988年经国务院批复同意建立的祁连山国家级自然保护区，地处祁连山北麓，属于森林生态系统类型，具有水源涵养、天然林保护等重要功能。然而半个多世纪以来，祁连山屡遭破坏性开发，局部生态环境日趋脆弱，即便是上世纪80年代先后建立省级和国家级自然保护区之后，破坏现象也未能得到有效阻止。
　　祁连山生态环境问题遭受严厉问责处理，将数十年间积累的生态破坏之严重性暴露于公众面前，带来了巨大的冲击效应。而长期以来，环保执法监督体制对此既无法揭露问题，亦无力解决问题，环保执法不力的困境由此可见一斑。除个案意义外，中央环保督查制度的设立和运行，还透露出常态化、制度化、公开化督查环保法律政策的信号，这对于从体制上反思和完善环保执法，是一个良好开端。
　　2016年开始启动的中央环保督查制度，计划两年内对全国所有省区实现督查全覆盖，目前已完成对十多个省区的督查，并陆续向被督查省份反馈了督查情况。从各省反馈结果的公开信息看，督查组发现的“重发展、轻保护”“不作为、乱作为”等问题，是较为严重的共性问题，且每个省区都有数百到数千官员被问责。这种以发现和查处环保问题为导向的督查态势，体现了实事求是的严谨态度，也有效改变了以往环保执法监督力度薄弱、偏于形式的负面形象。
　　环境生态保护失于有效规范，主要原因在于政府权力失衡，不能合法有效地保护生态环境。环保并非一个可以由市场自发作用的领域，而是必须由政府公共权力基于保护公共利益的目标，予以矫正和维护。但透过祁连山这一个案不难发现，地方政府未能真正履行作为公共利益捍卫者、环境保护监管者应有的法定职责，从立法、行政决策到行政执法等诸多环节，多有违法不作为甚至故意放纵生态破坏的行为，进而导致加剧了生态破坏的严重后果。
　　在环保领域，如何规范监管者的权力，具有特别现实和紧迫的意义。环保法律执行不力，从根本上破坏了生态文明，不仅威胁到社会可持续发展，也伤害了整个社会的物质、精神和政治文明的发展水平，因而急需超越官员任期和经济发展指标的掣肘，以治本之道予以治理。而中央环保督查从“督企”延伸到“督政”，将地方党委、政府及有关部门的环保不作为、乱作为列为督查、问责对象，正是环保法律规范体制下的一项重大制度安排。
　　令人深思的是，一方面，环保法律制度在不断发展完善，另一方面，环保执法不力的顽疾却久治不愈。其中的一个根本原因是，地方政府作为责任主体，既无动力依法履行环保职责，也缺乏被追究违法失职的压力。多个督查组反馈情况时使用了“重视、保护力度不够”措辞，正是这一局面的真实写照。因而，不仅一些地方的环保欠账越积越多，中央政府环保决策难以畅通，而且造成了各地民众观念和思想的紊乱，使环保问题从一个经济、法律问题，逐渐演变为社会、政治问题，产生了恶劣的传染效应。
　　正因此，应当主要从环保执法监督管理体制的角度，反思和解决环保执法不力的问题。现实中，当发展地方经济和保护环境相冲突时，不少地方政府总是优先考虑前者，其原因或许在于生态环保具有超出地方范围的全国受益属性，而地方政府往往财力局限，不愿为全局性的环保利益买单。从这个角度而言，重要地区的环境保护并非一个适宜单纯由地方政府监管的领域，除了强调地方政府的相应责任外，有必要上升为中央事权，由中央政府直接承担监管责任，以重塑有效的、最终的体制性解决方案。
　　从实践中发展而来的中央环保督查制度，对各地环境问题的揭示力度和解决效率，明显见于成效。这喻示着，应当逐步建立合理的环保执法监督权限配置机制，以法治思维和方法有效保护环境生态。如此，祁连山式的环保困局才能真正得以破解。

● 责任编辑：阿计