公共法律服务为了谁？

编者按

　　党的十八届四中全会以来，随着全面依法治国战略的实施，全社会对公共法律服务的需求不断增长，健全和完善基本公共法律服务体系的要求日益迫切。
　　党的十八大以来，习近平总书记多次作出重要指示，强调加大对困难群众维护合法权益的法律援助，在对司法行政工作的重要指示中，特别强调指出要紧紧围绕社会发展的实际需要，努力做好公共法律服务体系。
　　鉴于此，全国各地司法行政机关深刻学习领会党的十八大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，把推进公共法律服务体系建设作为维护人民群众合法权益、保障和改善民生的重要抓手，摸索出了切实有效的服务大众、心系民生、稳定社会的好思路、好办法、好举措。

十八大报告提供政策指引

　　我国传统的基本公共法律服务，是由政府司法行政机关主导提供的，主要内容包括法律宣传、法律援助、人民调解、公证、司法鉴定、刑释解教人员安置帮扶等等，实质上是国家司法行政机关的法务管理，随着时代的发展，其服务性已难以满足全社会对公共法律服务的需求。
　　到底什么是现在的基本公共法律服务呢？就是着眼于满足人民群众日益增长的公共法律服务需求的基本公共服务，它是政府主导下，向全社会提供的非竞争、不排他的制度性公共产品。基本公共法律服务体系就是基本公共法律产品以及服务制度和服务系统的总和。
　　公共法律服务理论的形成，是近现代西方资本主义国家法治文明进步的重大成果。
　　20世纪以来，以英国、美国为代表的现代西方法治国家，随着法治政府职能强化，法治社会日渐成熟，现代公共法律服务理论体系开始创立形成，并应用于法治实践。
　　19世纪后半叶,德国著名财政学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）主张政府应该承担起公共服务的主要职责。他强调公共支出具有生产性，并初步提出了公共服务的概念。瓦格纳主要着眼于市场活动在公共服务方面的失灵和外部性的缺陷，强烈主张政府应该承担起公共服务的主要职责，主要途径就是增加政府在公共服务方面的财政投入，进而不断改善公共服务水平，切实解决人们在公共服务需求方面不断增加的趋势，保障人们的基本权利，进而建立“社会国家”。
　　该学者将公共服务的提供上升到国家主权、国家建设层面，尤其后者更是将公共服务的提供与否看作是一个政权得以存在与否的关键。这种论述充分说明了公共服务提供的重要性。毫无疑问，处于那一历史时期的学者还是主张公共服务由政府来提供，内容涉及广泛，国防、外交、国内社会治安、司法等等。
　　我国公共法律服务实践肇始于清末民初，当时只是一些早期法治思想的启蒙和极少法律知识普及，由政府提供的公共法律服务还谈不上。
　　新中国成立以后，特别是改革开放以来，随着依法治国方略的推进和社会主义法治体系的建立，由政府提供的法律服务内容丰富，形式多样，效果明显。党的十八大报告关于依法治国、保障社会公平正义、加强和创新社会管理、基本公共服务均等化、建设服务型政府、维护群众权益机制等方面的相关论述，为我国构建公共法律服务体系提供了政策指引。

司法部发出动员令

　　2017年7月16日，全国司法厅（局）长座谈会在黑龙江省哈尔滨市召开，司法部部长张军在会上说，要把“互联网+”这样的现代信息技术用上，建设一个统一的法律服务网络平台，老百姓遇到了法律事务方面的问题都可以到这个平台来寻求帮助，让人民群众、各类社会主体在需要时都能获得普惠、精准、及时和有效的公共法律服务。
　　如果用数字来体现本次会议的精华的话，可以更清楚地了解实现公共法律服务的现实路径——
　　目前，已出台实施的86个司法行政改革文件中，已落实47项，其余39项还在持续推进落实中。
　　一纲多目，即考虑把党和国家司法行政工作这个“纲”，以公共法律服务体系建设总揽起来；把司法行政统筹、涉及的各类公共法律服务作为“目”，协调综合发力，创新深化做好各项公共法律服务工作，做到纲举目张。
　　“一站式”服务，即各地建设公共法律服务中心，要以群众需求为导向，发挥面向社会、可选择、市场化、公益性等特点和优势，为群众提供“一站式”服务。
　　三大公共法律服务平台，即目前，司法部正在研究起草关于推进公共法律服务平台建设的意见，定位：法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供。三大平台：公共法律服务实体平台、“12348”公共法律服务热线平台和公共法律服务网络平台等。
　　一张网，即利用现代信息技术，充分运用“互联网+”、微信等现代信息技术，建设成本少、落地效果好。建设统一的法律服务网络平台，按照一定的条件和标准，确定一批律所、公证处、司法鉴定机构、法律援助中心等实体法律服务机构入场作为服务提供主体。
　　一个司法行政（法律服务）案例库，即司法行政（法律服务）案例库是一项涉及司法行政长远的系统性战略工程，司法部正在研究准备拿出统一规范。
　　张军表示，一方面，人民群众在物质文化需求总体得到满足的基础上，追求公平正义、参与社会管理、获得被尊重感、安全感、归属感、成就感等精神心理需求和政治诉求日益增长，有时在有些方面还会显得较为强烈。另一方面，全社会逐步树立和增强的法治观念、权利意识，促进党和政府、企事业单位和其他社会组织越来越自觉地依法执政、依法行政、依法办事，这也同时催生了更深、更广、更高水平的法律服务需求。

“依法治国”理念开始落地

　　“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。”党的十八届四中全会公报对法律公共服务体系建设的论述引人注目。
　　“四中全会公报在许多民生问题上提出了极具操作性的目标，这是法治中国建设的重要基础。”国家行政学院教授竹立家表示，与三中全会决定中“健全司法救助体系，完善法律援助制度”的表述相比，四中全会公报强调“覆盖城乡居民的公共法律服务体系”是对三中全会改革要求的进一步展开，可以看出中央让依法治国方略真正落到实处的决心。
　　人民权益靠法律保障，法律的权威源自人民的真诚信仰。然而在现实生活中，因法律资源分布不均而导致的“找律师难”、因法律服务渠道不完善而造成的“诉讼难”、因法律援助体系不到位而形成的“赔偿难”等问题依然普遍存在。竹立家指出，上述问题的存在削弱了群众对依靠法律维权的信心，是影响社会和谐稳定的因素。
　　2014年2月，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，就健全公共法律服务网络、拓展公共法律服务领域、整合公共法律服务资源等问题作出部署。构建“半小时”法律服务圈、建设乡镇法庭、推行乡村法律顾问制度⋯⋯专家表示，四中全会为各地正在积极探索的法律公共服务实践指明了方向。
　　“四中全会公报提出了推进公共法律服务体系建设的两个关键点：一是要扩大覆盖面，二是要强化公共法律服务。”中国社科院法学研究所研究员周汉华说，改革开放至今，我国的公共法律服务覆盖范围从仅限于请不起律师的犯罪嫌疑人，扩展到如今需要法律服务的低收入人群。而随着国家财力的不断增强，让法律服务惠及更广大的人民群众，也成为法治中国的题中之义。
　　张军在座谈会上指出，司法行政机关推进公共法律服务体系建设，就是坚持问题导向，建设覆盖城乡社区、满足各领域各层次需求、体现公平正义价值追求的公共法律服务体系，创新公共法律服务供给体制机制，使经济社会快速发展带来的社会问题，由此产生的社会矛盾，引发的相对不公平、非正义以及人民群众遇到的自身法律问题，都能在社会主义法治框架下获得解决，让人民群众、各类社会主体在需要时都能获得普惠、精准、及时和有效的公共法律服务。
　　目前，司法部正在研究起草关于推进公共法律服务平台建设的意见，基本想法是立足“法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供”的平台建设定位，构建公共法律服务实体平台、“12348”公共法律服务热线平台和公共法律服务网络平台等三大平台。

优质法律服务资源逐渐向基层倾斜

　　公共法律服务体系的建设对于促进城乡经济社会的发展、维护人民群众的基本合法权益、推动社会的管理创新以及化解社会纠纷与矛盾，减少群体性事件与上访事件，维护社会稳定，都具有不可替代的作用。
　　权益保障是最大的民生问题，构建城乡公共法律服务体系的主要任务之一就是维护人民群众的合法权益。随着城乡公共法律服务体系建设的推进，大量优质法律服务资源逐渐向农村、向基层倾斜，对村（居）的五保户、低保对象、残疾人、老年人、未成年人、农民工等重点对象和城乡地区发生的土地承包经营权、相邻权宅基地使用权纠纷，伪劣农药、种子、化肥坑农事件，环境污染造成的种植、养殖业损害以及家庭暴力等涉及民生的重点事项，积极开展法律服务和法律援助，能有效地维护人民群众合法权益。在取得良好社会效益的同时，最大程度上保障、改善群众的民生问题。
　　各级政府和基层组织通过公共法律服务体系的有效服务，更加注重依法行政、依法管理，更加注重对政府重大决策、重要文件的合法性审查，更加重视法治形式创建工作，促使各项社会管理创新措施在国家法律法规的框架内有序推进。
　　按照江苏的经验来看，在其2011年全省村级组织换届选举活动中，全省广大法律服务工作者按照省厅的统一部署，在当地党委、政府的领导下，成立村级换届选举法律服务团队955个，共为23755个行政村的两委换届提供法律帮助，协助审查、修订、完善选举规则2938件，受邀见证、监督选举3980场，提供法律咨询23万余人次，得到了各级党委政府的充分肯定和基层干部群众的好评。司法行政工作“点多、面广、线长、人少”的状况在基层非常明显，被形象地称为“上面千条线，下面一根针”。
　　面对这种情况，杭州市司法局创新社会管理模式：构建“网格化”管理模式，结合余杭区开展“网格化管理，片组户联系、组团式服务”社会管理创举，以“一所两定三进四体系”思路，化针为网构建司法行政工作网格化管理新模式。具体是以司法所为主体，定人员、定职责，整合党员干部、法律专业人员、各类志愿者三支队伍进网格，整合法律服务、人民调解、法律宣传、矫正帮教四大管理服务体系，通过司法所穿针引线联网，建立司法行政“网格化管理，组团式服务”新模式。2013年，深化村、社区司法行政工作室建设，健全三级网络组织。

现实困难带来了巨大挑战

　　早在2012年，国务院就印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，定义了基本公共服务范围：即包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。《规划》也分别将基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等九种公共服务类型单章列出加以说明。但是，公共法律服务未被纳入其中。这就意味着对于公共法律服务体系建设，各地都在“摸着石头过河”，边探索边实践边推进。
　　采访中，一位基层司法行政工作者告诉记者，公共法律服务体系自2015年在他们这里运行一年多来，仍然存在一些问题：
　　一是机制未能得到有效发挥。缺乏对公共法律服务体系建设的统一规划部署，缺乏法律服务资源整合互促前瞻性，信息反馈机制不健全。
　　二是专业素质人才队伍不足。市、区中心缺乏专业人员，难以实现窗口一站式综合接待。司法所工作站队伍专业素养参差不齐，日常工作繁琐，社区服务点基本依靠每周一次社区律师值班，难以满足群众需求。
　　三是信息化建设水平较低。目前一些基层公共法律服务体系建设中基本没有涉及信息化运用，仍然基于传统司法行政工作模式开展工作。信息化建设经费不足，技术人才储备力量薄弱。
　　由于经济发展水平、国民收入分配状况、公共法律服务属性定位等因素影响，我国各省（区市）公共法律服务在政府投入、均等程度等方面仍存在明显不足。
　　以广东省为例，据初步统计，广东省2014年平均公共法律服务的政府投入约3.1亿元，其中，法治宣传教育服务年投入约6000万元，人均不到0.6元；法律顾问服务年投入约9000万元，人均不到0.9元；人民调解服务年投入约8000万元，人均不到0.8元；法律援助服务年投入约6000万元，人均约1元（按5600万人计算）；安置帮教服务年投入约800万元，人均约54元（按15万人计算）；社区矫正服务年投入约1000万元，人均约286元（按3.5万人计算）。
　　由此可见，广东作为发达地区尚且如此，欠发达地区可想而知。
　　还有专家指出，目前公共法律服务体系还存在提供主体和供给方式比较单一的问题。
　　长期以来，受限于传统社会管理理论和实践，公共服务责任主体和服务提供主体混同，公共法律服务的提供主体（不是指责任主体）以国家机关（主要是司法行政机关）和国家工作人员（主要是司法行政工作者）为主，供给方式以政府直接服务为主。社会法律服务机构和社会法律服务工作者以及其他与法治领域相关的社会力量，作为公共法律服务的潜在提供（承接）主体，只承接了小规模的公共法律服务，还未能普遍以政府购买服务、志愿服务等供给方式实现大规模承接。
　　提供主体和供给方式的单一化，不符合现代社会治理创新的发展趋势，导致服务人力资源很难有效整合调动，服务规模、质量和效益很难有效提高。
　　同时，公共法律服务体系管理运行的体制机制有待完善。我国公共法律服务体系建设目前正处于探索起步阶段，从宏观上看，公共法律服务理论保障机制、组织保障机制、政策保障机制、经费保障机制、法律服务人才资源的培育机制、服务资源配置机制、政府购买服务机制、志愿服务机制、联动协调机制、监督激励机制、绩效评价机制都正在探索建立中，远未完善；从微观上看，保障公共法律服务正常运行的制度和标准非常欠缺，标准化体系远未形成，需要长期的持续努力加以建立完善。

下一步怎么办？

　　公共法律服务不能完全等同于法律援助，不应理解为无偿的法律帮助。公共法律服务是针对公民的基本法律需求，包括律师、公证、司法鉴定等多个方面的法律服务，可以通过政府购买提供给困难群众，也可以由政府搭建服务平台，让群众自行购买服务。若不将公共法律服务与法律援助明确区分，那么，公共法律服务难免与法律援助有所雷同，则公共法律服务建设最终可能沦为叠床架屋之举。
　　对照国内外成熟经验，针对我国现阶段构建公共法律服务实践中存在的问题，根据公共法律服务的理论属性要求，广东司法警官职业学院教授于耀华认为，首先应当建立和完善公共法律服务绩效评价机制，坚持以绩效为导向，以群众满意为目标，以科学评价为依据，制定和优化评价内容、标准、程序和办法。适时根据社会公众的基本法律需求变化、公共法律服务的发展要求和全省经济社会发展情况，动态调整公共法律服务的目标任务和标准，完善评价指标体系。探索绩效评价结果公开的路径和机制，自觉接受各方面的监督，提高评价的社会公信力。
　　其次加强公共法律服务的管理运行，重点是要落实组织保障、政策保障、经费保障机制，推进公共法律服务的规范化、标准化。争取党委政府出台政策文件，司法行政机关与相关部门联合出台配套文件，将构建公共法律服务体系纳入各地经济社会发展总体规划和基本公共服务均等化范畴，作为法治建设、基本公共服务、社会治理和为民办实事的重要组成部分。落实经费保障，提供公共法律服务是政府的责任，政府购买服务应作为公共法律服务的主要保障方式，同时辅之以法律服务提供主体承担社会责任、开展公益服务等方式。
　　要着眼于“公共”实现均等化。公共法律服务具有公益性、均等性、普惠性、便利性等特点，但不能因为免费而廉价，因此需要政府部门负担起公共法律服务体系建设的主体责任，以保证公共法律服务的覆盖面和服务质量。
　　要注重“法律”突出专业性。从根本上平衡法律服务资源，尤其是要使基层拥有足够多的法律服务主体资源，就必须扩大法律服务主体资源队伍规模，增加总量供给，平衡区域资源分配，尤其是基层、社区（村）的法律服务主体资源配给。
　　还要注意“服务”体现多样化。面对全球化时代新的传播技术和新媒介引起的种种挑战，公共法律服务体系建设同样不可能脱离互联网孤立发展。除了法律咨询、法律援助、法治宣传、法律服务等传统的服务方式外，司法行政机构更应该加强公共法律服务网络平台建设，充分运用互联网云端大数据环境和移动互联网技术，建立“指尖上”+“面对面”的服务模式，将基层法律服务组织建设与网络平台服务建设同步推进，实现信息化公共法律服务平台体系技术性整合。
　　公共法律服务体系建设，作为保障经济社会健康持续发展的重要方面，是一个异常复杂的系统工程，必须有完善的制度设计为支撑。依法依规打造配套的质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制,推行岗位责任制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、服务公开制等相关制度,将各方法律服务资源有效整合，保证法律服务分层管理、规范运转，确保公共法律服务协调发展。