法官助理制度改革的“房山模式”

　　北京市房山区人民法院是一家有着改革基因的法院。
　　从2000年开始，房山区法院就在全国范围内率先开展了法官助理制度的改革，探索出了一条“三二一”审判模式下法官助理制度运行的新道路，并引起了最高人民法院时任领导的关注。2004年，在总结前期经验的基础上，房山区法院与其他17家法院一起，被确定为首批法官助理制度改革试点单位。
　　斗转星移，时光转换。十年之后，新一轮司法改革正式启动，尤其随着法官员额制的推行，房山区法院的法官助理制度改革在持续十几年的基础上，乘着顶层设计的改革东风，再次踏上了一条高效进阶之路。

新世纪开始的新探索

　　房山区法院的历史沿革，几乎是整个房山区历史变革的缩影。房山原属河北省，1949年成立河北省房山县人民法院。1958年，房山县法院与河北省良乡县人民法院合并，成立了北京市周口店区人民法院，划归北京市。1960年，周口店区法院更名为北京市房山县人民法院。1987年2月，北京市房山县法院又和燕山区人民法院合并，成立了北京市房山区人民法院，并一直延续至今。
　　上个世纪的房山区法院地处京郊，默默无闻，却在新世纪刚一开始就声名鹊起，这一切都源于房山区法院在2000年试行的一项改革——法官助理制度改革。
　　现任房山区法院副院长佟淑，是房山区法院的“老资格”，也是这项改革的亲历者。
　　那时，佟淑尚在房山区法院研究室工作。据佟淑回忆，上世纪90年代，随着改革开放的深入，人民群众法律意识的增强，大量民事、经济纠纷涌入司法程序，法院的案件受理数量不断增加，办案人员压力越来越大，传统的办案方式已经无法消化日益增加的案件。
　　“如何解决这一问题，是我们所有人当时都在思考的问题。”佟淑说。
　　彼时，恰逢最高人民法院提出第一个五年司法改革纲要，其中明确提出：“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”
　　正是这一点，给房山区法院带来了启示。
　　据佟淑回忆，根据最高法院的司改纲要，房山区法院党组大胆创新，先行着手起草了《房山区法院经济庭主审法官制实施方案》，探索建立“三二一审判模式”，首次明确规定将设立法官助理岗位，负责庭前准备工作。
　　一场在整个房山区法院开始的法官助理制度改革由此拉开序幕。
　　据佟淑回忆，“三二一审判模式”是以审判长为中心，设置法官助理辅助法官办案的审判模式。“三”是指该审判组中有3名负责案件审理的法官，均由选任产生，负责主持庭审、居中评断、依法裁判，并对案件的审判质量承担全部责任；“二”即指负责案件庭前程序工作的两名法官助理，法官助理就其工作向整个“三二一”审判组承担责任；“一”则是负责庭审记录的1名书记员,专职负责3名法官的庭审记录。“三二一审判模式”将审判组织由原来的“一审一书”发展为“法官+法官助理+书记员”。
　　佟淑介绍，在这种审判模式下，房山区法院将法官助理按职能划分为两类：一类是负责庭前准备阶段的程序性工作的程序类法官助理，一类是负责庭审、庭后的文字工作或事务性工作的文字类法官助理。程序类法官助理的职责主要包括：送达诉讼文书，审查诉讼材料，指导、引导当事人举证，依法调查、核实相关证据；对案件进行繁简分流，采取财产、证据保全措施；办理委托鉴定、评估、审计等事宜；接待当事人来访、咨询等事宜。文字类法官助理的职责主要包括：代表法官组织当事人交换、固定证据；提出诉讼争执焦点，起草阅卷笔录；草拟法律文书等。此外，在庭前准备阶段，法官助理可在当事人自愿的前提下主持调解，并由法官审查确认调解协议的内容。
　　关于法官助理的性质、来源与条件，佟淑表示，根据当时法院改革的基本构想及人员构成，房山区法院法官助理的来源坚持新招助理和转化助理相结合的原则，具体包括以下两类人员：一是当前不符合担任法官的学历条件，但具有丰富实务经验，经考核合格的在编优秀书记员，或在岗位调整中进入审判庭室的其他行政辅助人员。二是高等院校法律专业本科以上学历或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识，尚未通过国家司法考试，申请进入法院工作的人员，两类人员都是行政编制。结合当时法院的实际和人员现状，招录的法官助理要求具有高等院校法律专科以上学历，且不硬性要求通过国家统一司法考试。
　　“在管理上，我院遵循法官助理的使用与管理相统一原则。法官助理经过入门培训和岗位培训，根据能力、业绩的差别进行平时考核和年度考核，任命为初级法官助理和高级法官助理。法官助理由所在合议庭考核，初级法官助理连续两年被评为优秀或业绩考核优秀的，取得晋升为高级法官助理的资格。”佟淑说。

新一轮司改带来的新契机

　　法官助理制度改革实行后，取得了一系列成效：优化了审判资源配置，一定程度上缓解了“案多人少”的矛盾；同时解放了法官，把法官从事务性工作中解脱出来，让法官专注于事实认定和法律判断，有更多时间花在攻克疑难复杂案件和司法问题研究上，促进法官提升审判能力和水平，打破了法官职业化道路上的瓶颈。法官助理承担与审判最接近的事务性工作，让其能够在经过长时间的训练中获得实践经验，练就成为精英法官需要的各项基本素质，为法官培养了一批后备力量。在实行法官助理制度后,将庭审前的事务性工作交由法官助理处理，避免了法官在送达、调查、保全等工作环节与一方当事人产生较多接触，引起另一方当事人的不满和怀疑。同时也避免法官形成先入为主的印象，偏信一方当事人，有利于保持法官的中立。法官助理在法官与当事人之间形成了隔离带，有利于维护司法公正。
　　房山区法院的这一改革，很快受到了社会和舆论的广泛关注。2000年7月，时任最高法院领导关注到了房山区法院法官助理制度改革，并作出重要批示。第二年全国“两会”期间，最高法院调研组在《人民法院报》头版刊发《发扬创新精神 建立新型审判机制》的文章，充分肯定了房山区法院的这一改革。此后，全国各地300余家法院到房山区法院交流改革。
　　2004年9月，房山区法院与其他17家法院被确立为首批法官助理制度改革试点单位。
　　2009年，本社刊发《法官助理制的先行者》专题报道，详细介绍了房山区法院的这一改革。“房山模式”应运而生。
　　房山区法院此项改革取得备受瞩目成绩的同时，佟淑也坦言，此项改革后期进入了停滞阶段。“在当时的背景下，我们的改革属于摸着石头过河，缺少顶层设计，也缺少制度和法律的支撑，很多事情比如法官助理的职业保障、级别待遇等问题单靠我们一家区法院是无法推动解决的，当时的整个外部环境决定了我们的改革不可能一步到位。”
　　但是，外部环境的改变并没有让房山区法院等待太久。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着我国司法体制改革正式启动，包括司法责任制、法官员额制等在内的一系列改革逐步在各省份展开，法官助理制度面向全国法院开始推行。
　　“在新一轮司法改革背景下，尤其是法官员额制的推行，迫切需要为法官配备充足的审判辅助人员，原有的法官助理培养机制已不足以满足现实需求，也不利于法官助理自身的长远发展。随着一些新问题的出现，法官助理制度也亟待改进。”佟淑说。
　　佟淑进一步解释说，随着立案登记制和法官员额制改革的落实，该院“案多人少”矛盾进一步凸显，但法官助理数量明显不足，在多元化纠纷解决机制尚不健全、矛盾分流化解作用发挥不畅的情况下，导致法官结案压力巨大。作为法官助理，其定位为“审判辅助人员”，并通过内部制度以列举式的方式明确程序类法官助理和文字类法官助理的工作内容，但由于列举式不可能完全细化职责，且法官助理来源逐渐多样化，能力不齐，一定程度上影响了审判权运行机制的有效运行。法官员额制实行以后，取消了助理审判员岗位，行政编法官助理的晋升渠道不畅通、职业前景不清晰，对其管理考核也缺乏明确、可操作的标准。经历“论资排辈”“熬年头”才能获得晋升的机会，使得法官助理工作积极性和主动性大打折扣。房山区法院2006年制定的《北京市房山区人民法院法官助理制度》将法官助理考核分为平时考核和年度考核，但已不适合目前的新形势。
　　“法官助理制度是实行法官员额制的基础和保障。法官员额制、审判团队化是本轮司法改革的重点内容。因此，必须在司法体制改革的宏观背景和审判团队运行的微观实践中，构建完善法官助理制度。”佟淑说。

法官助理来源多样化

　　为了完善法官助理制度，解决新形势遇到的新问题，房山区法院采取了一系列改革措施。
　　佟淑表示，目前要解决法院“案多人少”现实矛盾和审判事业持续发展两方面问题，必须通过补齐审判辅助力量和完善法官助理养成机制来实现。同时，法官助理是一个业务性很强的职务，对其任职条件和工作能力的要求虽低于法官，但远高于书记员。因此，法官助理的选任条件也相对严格，不仅要具备系统的法律专业知识，还应具有一定的社会实践经验。为此，必须拓展多元化的法官助理来源渠道，并采取多样化的招录方式。
　　按照司法人员分类管理改革确定的法官、审判辅助人员、司法行政人员38%、47%、15%的基本比例，房山区法院按照“先定法官员额、后配法官助理”的原则，结合该院每年收结案件数量、案件权重系数等，确定合理的审判辅助人员需求数量，不足部分采取多渠道选任的方式予以填补。主要通过未入额法官转化、公务员招录、社会招聘甚至购买社会服务的方式扩充法官助理队伍：
　　第一类是已经被任命为审判员或助理审判员，但不在法官员额范围内的审判人员，即未入额法官转任法官助理。明确其在司法改革过渡时期的管理秩序，并在法官员额有空缺的时候优先考虑这部分转任法官助理，确保他们不因司法改革成为“被牺牲的一代”，保持法院队伍的稳定性和积极性。
　　第二类是通过国家司法考试和公务员考试的高等院校法律专业本科以上学历学生。随着法官职业化和精英化的发展，这类中央政法编制的法官助理将成为最稳定最具有潜力的员额法官的后备力量。
　　第三类是通过社会招聘、社会购买等方式招收的聘任制法官助理，学历门槛可适当降低。他们与法院签订聘用合同，形成较稳定的劳动关系，以减轻法官事务性工作负担，缓解法院“案多人少”的矛盾。
　　“多渠道选任可以促进法官助理队伍结构的优化，并有利于法官助理素质的提升。根据司法人员分类管理改革的精神和趋势，进一步积极探索吸收社会法律专业人才、高校法学院实习生协助审执一线办案。招收社会非法律专业填补职能部门，释放职能部门法律专业法官助理到审执一线，是具有前瞻性和实效性的方式。”佟淑说。
　　据佟淑介绍，房山区目前和北京市的多所高校开展了合作关系，积极探索具有法学背景学生以志愿者身份等形式到法院担任法官助理，既可以提升学生的司法实践能力，又可以充实法院的审判辅助力量。

法官助理职责与配置标准化

　　“理论上讲，除审判权本身，任何与审判工作相关的事务性工作，法官均可交由法官助理办理。我院在‘三二一审判模式’改革中将所有法官助理分为文字类和程序类，目前增加了聘任制法官助理后，此种分类方法已不适用。按照人员综合素质和发展路径，我们认为，法官、行政编法官助理、聘任制法官助理的职责应呈现一种逐渐边缘化的趋势，即法官负责审判核心工作，行政编法官助理承担专业化较强的业务性工作，聘任制法官助理承担偏行政化的事务性工作，并为此制定明确合理的职责分工，实现人员素质与岗位需求相匹配，使权责相统一。”佟淑说。
　　房山区法院目前将法官助理分为未入额法官转任法官助理、行政编法官助理、聘任制法官助理三类，并明确了相应职责。而对于如何在审判团队中配置法官助理，房山区法院也有明确的办法。
　　“在审判团队中，法官助理上承法官、下启书记员，其配置直接影响审判团队的有效运行。审判团队中如何配置法官助理涉及两方面的问题，一是法官助理的配置模式问题，二是法官助理的配置比例问题。”佟淑说。
　　关于法官助理的配置模式。房山区法院在实践中总结经验，在实行合议庭固定模式下，将法官助理配备给审判庭，由审判庭统一调配和使用。在庭室内部，由庭长根据审判团队的需求配置固定的法官助理，使法官、法官助理、书记员在较长时间内形成固定组合，经过磨合达成默契，从而提高团队运行效能，促进审判质效提升。
　　关于法官助理的配置比例。房山区法院法官助理主要有行政编和聘任制两类，理想状态下，1名法官应该配备1名法官助理和1名书记员，实现1∶1∶1的配置比例。但从实际来看，房山区法院行政编和聘任制法官助理共计91名，尚不能满足1名法官配备1名助理的需求。考虑到人员编制、员额法官数量、案件数量、法官人均办案数、案件难易程度、案件程序特点等因素，各审判庭室积极探索多样化审判团队模式，将审判团队分为专家型法官团队、资深法官团队、初审速裁法官团队三种。为保证审判质效的提高，为“一专多助”专家型法官团队的专家型法官配备多名法官助理和书记员，构成“1+N+N”的配置，形成聚合效应，创建团队品牌，提升社会影响力和司法公信力。资深法官团队配置为“1+1+1”模式，由一名资深法官带教一名行政编法官助理，形成实务型与学术性相结合的审判团队，重点培养审判后备力量。初审速裁法官团队配置为“1+1”模式，由一名青年法官带领一名聘任制法官助理或书记员，主要承办简易速裁案件。在审判辅助人员数量有限的情况下，虽然根据具体情况采取灵活的人员配置方式，但是根本原则是“做加法”，以案配人，增强审判辅助力量。

明确管理考核 促进法官助理全面成长

　　“法官助理制度既需要明确前行方向，更需要智慧的选择路径。法官助理的成长不是自然自发的，更多是通过教育和培训养成的。法官助理的培养，关系到法官队伍建设的正规化、专业化、职业化，必须根据法官助理的成长阶段及特点来定制阶段性的培养方案，使各类法官助理分类分层分流成长，各行其道。”佟淑说。
　　佟淑表示，法官助理入院后的成长是一个循序渐进的过程，会经历初步社会化、磨合、调整和变化等阶段，因此，对法官助理的培训应当是一个不间断的、连续的过程，而不是一种短期行为。在法官助理的培养方式上，房山区法院以“精英化”“职业化”为导向，以见习、初级、中级、高级法官助理的等级设置为标准，合理制定“初任、进阶、转变”三个阶段培养计划，在进阶培养阶段实行轮岗，既根据岗位需要，又结合法官助理自身的专业特点和职业发展意愿，做好法官助理的持续性培养，以满足司法改革要求以及法官助理自身发展需求。
　　根据法官助理的不同来源和发展方向，其晋升途径也不尽相同。我院在三类法官助理内部建立逐级晋升制度，从低到高分为初级法官助理、中级法官助理、高级法官助理三级。所有级别法官助理不论任职时间长短，年度考核为不合格的，做降一级处理；连续两年考核不合格的，经培训仍不能胜任岗位工作的，予以辞退，形成级别有高低、岗位能上下、人员能进出的晋升机制，保障审判辅助人员始终保持较高的工作热情和积极性。
　　对于法官助理的考核机制，房山区法院实行“量化考核”+“主观考核”模式。以“量化考核”为主，以“主观考核”为辅，涵盖德、能、勤、纪、廉五个方面。量化考核包括法官助理工作业绩考核与能力素质考核，建立法官助理业绩档案，参照法官绩效考核对法官助理各项工作如案件数量、调解数量、草拟文书数量、个案质量评估、调研外宣成绩等进行具体记录，进行量化考核；对法官助理参与业务技能竞赛、调研成果、学术成果等获得的奖励得分，参照对于法官的评价标准对其进行能力考核评分。法官助理的主观评价由庭室主管领导和带教法官的主观评价两部分组成。对于其他无明显标准的工作，采取本人自报自评、法官复核与补报、领导决定并随机抽查的主观方式进行。
　　为健全司法辅助人员的权利保障机制，房山区法院在院党组的部署指导下设立了法官助理自治委员会。法官助理自治委员会，由全体法官助理组成，旨在实现法官助理的自我教育、自我管理、自我监督与自我完善。法官助理自治委员会的成立，一方面明确法官助理的身份，统筹法官助理对接职级晋升、考评管理、奖惩待遇等重大事项，改善法官助理工作生活环境，创造有利于成长的职业发展空间，有助于更好地保障法官助理在法官的指导下独立开展审执工作，提高工作的积极性和主动性；另一方面，通过对内服务法官助理群体，着力构建关爱和服务法官助理身心健康，助推法官助理成长，保障法官助理权益的机制，使法官助理之间相互促进、共同提高，协同推进法官助理职业化、精英化建设。
　　任何改革都不可能一蹴而就，但我们有理由相信，作为一家有着改革基因、敢于思考和创新的基层法院，房山区法院必将成为本轮司法改革浪潮中的一名优秀的弄潮儿。