人民陪审员制度试点进入“加时赛”

编者按

　　人民陪审员制度是一项具有中国特色的司法制度。然而，长期以来存在的“陪而不审，审而不议”现象，不仅广受社会各界诟病，而且也影响了制度效能的发挥。
　　为破解这一难题，2015年5月，最高人民法院与司法部联合发布了《人民陪审员制度改革试点方案》和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，标志着我国新一轮人民陪审员制度改革拉开帷幕。
　　两年试点改革期间，北京、河北等十个地区50家试点法院积极探索人民陪审员制度实质化改革的有效路径，尝试构建司法与社会良性互动的桥梁，并取得了令人瞩目的成绩。重大案件的审理中传统的“1+2”的陪审模式，被3名以上陪审员参加合议庭的大合议庭陪审机制所替代。人民陪审员选任主要由组织推荐产生向随机抽选转变，人民陪审员不再审理法律适用问题，而只参与审理事实的认定，“陪而不审，审而不议”等突出问题初步得到解决。
　　试点改革的实践证明，有人民陪审员参与审理的案件，当事人对裁判的接受度较高，案件调撤率、发改率均较低。此轮人民陪审员制度的改革试点不仅充分推动了法官了解社情民意，而且架起了法院和人民群众的“沟通桥梁”，亦促进了公民知情权、参与权、表达权及监督权的履行。
　　改革从来都是不断探索和求证的过程，人民陪审员制度的改革试点概莫能外。由于试点中一些改革难题仍未越过阻碍，若干试验方案犹存巨大争议，本轮改革延期一年。
　　由此看来，人民陪审员制度的改革任重而道远，但是此轮改革所取得的成绩已经让我们有足够的理由相信，人民陪审员制度的深入改革，虽是司法改革的一小步，但终究将成为未来法治中国建成的基石。

　　2017年4月27日，人民陪审员制度改革试点两年期满在即，全国人大常委会通过了《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》，明确试点工作期延长至2018年5月。
　　两年前的4月1日，在习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十一次会议上，《人民陪审员制度改革试点方案》获得通过，标志着新一轮的人民陪审员制度改革拉开帷幕。
　　20多天后，全国人大常委会通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，北京、河北、黑龙江、江苏、福建等十个省区市的50家法院“榜上有名”，正式踏上改革的征程。
　　如果以新中国成立后1951年颁布的人民法院暂行组织条例起算，我国的人民陪审员制度已确立66年。2005年5月1日起正式实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》，是该制度历史上的第一部单行法律。由于种种原因，人民陪审员“陪而不审，审而不议”的现象十分突出，人民陪审员制度饱受诟病。
　　“坚决克服畏难情绪，增强责任感和使命感，敢啃硬骨头，坚定不移地推进人民陪审员制度改革向纵深发展。”在人民陪审员制度改革试点工作部署动员会上，最高人民法院院长周强的话语掷地有声。
　　两年多来，各试点法院大胆创新，积极探索，通过落实随机抽选、扩大参审范围等改革措施，一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为陪审员，陪审员年龄、学历以及群体结构进一步优化，初步解决了人民陪审员数量不足、编外“法官”、驻庭“法官”“陪而不审，审而不议”等长期困扰司法审判工作的问题。人民陪审员制度已成为人民民主在司法领域中的生动实践。

随机选，你可能就是下一个人民陪审员

　　如何选任人民陪审员，是改革试点的重点和难点，更是事关试点改革成败的基础性工作。
　　2015年8月12日，在北京市东城区交道口街道福祥社区，随着电脑大屏幕上被选人名字的飞快闪现和20次定格，东城区法院在该社区的20名人民陪审员候选人随机抽选工作全部完成。
　　几乎与此同时，在千里之外的福建，一次特殊的“海选”在龙海市拉开帷幕。当日，龙海市人民法院会同市司法局，运用陪审员随机抽选工作软件，从符合审查条件的294名陪审员初选候选人中开展第二轮随机抽选。仅用了短短10分钟，173名人民陪审员候选人产生了。
　　“这无疑是对现行人民陪审员选任方式的重大突破。”一位长期从事陪审员制度研究的学者表示。
　　根据改革试点的规定，法院每五年从符合条件的当地选民或当地常住居民名单中，抽选法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人。经资格审查后，再从中随机抽选不低于法院法官员额数3倍的人员作为人民陪审员拟任人选，提请人大常委会任命。
　　人民陪审员选任方式的多元性、随机性，极大地保障选任的陪审员的代表性、广泛性、均衡性。
　　2015年9月的一天，刚从陕西西安一家校办企业退休的贾长兴接到了一个电话，雁塔区人民法院的一名工作人员告知他被随机抽选为人民陪审员备选人选，征求他是否愿意参选。他喜出望外，顿时觉得自己从小的一个梦想被点燃了。
　　显然，贾长兴的幸运来自人民陪审员选任工作的透明度和公信度。各试点法院在人民陪审员选任方式上的积极改革，落实随机抽选，严把选任入口关，实现选任理念由“方便”“好用”向“广泛”“随机”转变。
　　随机抽选以前流于形式，人民陪审员大多被人为“固定”或“分配”给合议庭或法官，使陪审员与法官成了“老搭档”，被称为“驻庭陪审”“编外法官”。作为陪审制度改革的一项重大机制创新，随机抽选体现了人民陪审员制度从陪审员候选到选任，再到参审的全面规范。同时，随机抽选既是人民陪审员具体参审权的落实，也是打破人民陪审员“固定化”“陪审专业户”的关键。
　　据了解，试点伊始的2015年4月底，全国50家试点法院就全部按要求完成人民陪审员选任工作，新选任人民陪审员9673人，人民陪审员总数达到13322人，为法官员额数的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员。
　　改革人民陪审员选任体系，扩大范围只是其一，更关键的则在于完善结构。只有通过提高任职年龄、降低学历条件，让更多普通群众加入陪审员队伍，才能有效发挥人民陪审员社会阅历丰富、熟悉社情民意的优势。
　　为此，各试点法院还根据人口数量、性别比例、地区特点、行业分布、民族结构、案件类型等因素，积极探索分类随机抽选机制，旨在解决人民陪审员分布不均、结构失衡、参审不便等问题。
　　在陕西省新选任的人民陪审员中，女性占了36.3%，在维护妇女儿童权益案件的审理之中，女性人民陪审员发挥了积极作用，有力地维护了妇女儿童的合法权益。
　　试点法院之一的河南省西峡县人民法院辖区大部分是山区，交通不便，为了实现人民陪审员“均衡分布”“就近参审”，该院按照法庭管辖区域建立了不少于30人的法庭人民陪审员信息库，充分发挥人民陪审员熟知当地风俗民情的优势。
　　各试点法院根据试点方案提高任职年龄、降低文化程度的要求，尤其是在农村地区和贫困偏远地区，适当放宽了人民陪审员的学历要求。据统计，试点地区人民陪审员平均年龄45岁，新选任的人民陪审员均为28岁以上，高中及以下学历的人民陪审员比例大幅提高，更多的普通群众加入人民陪审员队伍。
　　为了实现法官职业思维与大众思维的优势互补，以利于实现“法理”与“情理”的有机统一，一些试点法院还增加任职排除条件，将已形成或易形成法律职业思维的人排除在人民陪审员之外。
　　比如，在江苏省南京市鼓楼区人民法院的人民陪审员选任工作中，曾担任过法官、检察官、警官、执业律师、法律工作者等人员，都被排除在了选任名单之外。

深度参审，陪审员不再是“陪衬员”

　　此轮改革试点启动前，坊间普遍认为，大多数陪审员在法庭上不提问，在庭审过程中也不与审判长交流，陪审员“陪而不审，审而不议”，是个“摆设”，案件审理判决与其没多大关系。
　　不得不承认的是，由于改革前法律赋予人民陪审员“与法官有同等权力，有权对事实认定和法律适用发表意见”，而大多数陪审员由于没有法律专业知识，很难发表判决案件的个人意见建议，最终只能附和法官。
　　“事实审”与“法律审”要相分离的改革要求，让这种局面开始被打破。
　　为督促陪审员认真、积极地参与案件审理，试点法院之一的江苏省无锡市南长区法院实行了“一案一表”、陪审流程表等制度，人民陪审员参与审案的每个环节、案件判决意见都需陪审员签名留痕，这些新制度保障着陪审员的权力，让人民陪审员在审理案件中开始发挥作用。
　　“法官，这起案子的证据有些蹊跷，借条恐怕是假的。”2016年，在参与审理一起民间借贷纠纷案时，南长区法院人民陪审员顾少毅经过多次查看证据、与原告谈话，发现了一些蛛丝马迹。
　　此案中，60多岁的林老太状告已患癌症去世的准女婿李明(化名)欠款10万元不还，要求李明30多岁的女儿替父还债。林老太拿出的欠条是一张不完整的A4纸，反面还写了字，记录着“6月，2000元；7月2000元⋯⋯”等。
　　“按常理，这些可能是还款记录。”顾少毅说，但记录的下半部已残缺，手撕的痕迹较明显。由此，他对欠条起了疑心。再反复比对庭审的谈话记录，顾少毅发现林老太对欠条反面有字迹的解释前后不一。
　　在合议庭对事实认定的评议中，顾少毅提出了自己的看法，最终合议庭认定作为主要证据的欠条不完整，借款未还事实不成立，判决驳回了林老太的诉求。
　　“人民陪审员的优势在于，他们来自普通民众，具有丰富的社会阅历，了解社情民意，对风俗民情和市井社会有更为直观的感受，由人民陪审员认定案件事实，能够将普通民众的朴素观念带入案件审理中，弥补法官专业知识的不足，使案件裁判更好地反映社会大众的日常情感。”最高人民法院副院长李少平表示。
　　据统计，2016年，50家试点法院人民陪审员参与审结各类案件81772件，北京、河北、河南等地试点法院制定了关于事实审与法律审分离的陪审操作规程，由法官制作事实清单，将一些事实审和法律审区分不清的问题先纳入事实审范畴，由人民陪审员发表意见并参与表决。
　　合理确定并适当扩大参审案件范围，是人民陪审员制度改革试点的核心内容之一。根据试点方案，涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的刑事、行政、民事案件，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件，涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件，原则上应当由人民陪审员和法官共同组成合议庭审理。对此，各试点法院积极探索大合议庭，也就是重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭的审理机制。
　　在北京市第二中级人民法院合并审理的被告为同一国有公司的221件劳动争议案件中，为妥善处理群体性案件，该院采用了“3+4”大合议庭陪审模式审理。该院随机抽选4名陪审员，其中有企业的老厂长，也有管理人员。他们充分发挥企业经营管理经验及社会阅历丰富的优势，积极做当事人的思想工作，最终妥善处理了案件。
　　据了解，2016年，试点法院共采用大合议庭陪审机制审理涉及群众利益、社会公共利益等社会影响较大的案件1624件，提升了裁判的社会认同度。
　　人民陪审员参审机制的规范，试点法院从原有的注重陪审案件“数量”转变为关注陪审案件“质量”，多年来，人民陪审员“陪而不审，审而不议”的坚冰开始融解。

落实保障，减少“吃瓜群众”

　　随着人民陪审员改革的推进，陪审员发挥的作用越来越大，“吃瓜群众”越来越少。然而，由于缺乏长效的保障机制，如何调动人民陪审员参审积极性，成了摆在各试点法院面前的一道难题。
　　“一方面离不开陪审员尊荣感的建立，另一方面一项制度发挥作用，也不能只靠奉献。”上述长期关注陪审制度的法学界人士认为，“必须要有适当的补助。”
　　为此，各试点法院会同司法行政机关，积极协调财政部门，加强经费保障，努力调动人民陪审员参审积极性。绝大多数试点法院落实了人民陪审员工作经费“统一管理、专款专用”的规定，将人民陪审员工作经费列入人民法院业务经费予以保障，并提高经费标准。
　　为推进人民陪审员改革，广西上思县委县政府高度重视，每年拨款10万元用于试点之一的上思县法院人民陪审员工作的财政保障，并为每名陪审员购买了人身意外保险，解除其后顾之忧。另一试点法院广西大新县法院则规定，除每个案件100元补助外，人民陪审员出差或下乡办案的按法院工作人员标准给予补贴。
　　“以前，一些陪审员就跟我反映，陪审一天才给50元补助，去掉交通费、餐费，基本上剩不下什么了。”试点之一的桂林市七星区法院一位陪审员说，“现在我们陪审员陪审半天给100元补助，每个月再给50元话费补助，基本上够用。”
　　补助的提高极大地提升了人民陪审员的积极性。但是随之而来的一个问题是，“工陪矛盾”较为明显，一些单位不支持本单位工作人员参审，人民陪审员因工作原因不能参审的比例较高。
　　根据规定，人民陪审员不仅是要随机选任，每个案件的陪审员人选也得随机抽选，而且每个陪审员每年审理的案件数也有上限。
　　在这方面，各试点法院大多采取的是摇号方式。每个陪审员都有一个编号，每个案件都要进行随机摇号，像双色球摇奖一样，掉出来的乒乓球就是陪审人选。
　　广西崇左市中级人民法院、大新县人民法院则先进得多。他们建立了陪审员管理系统。据介绍，进入这个系统，承办法官鼠标点一下就可以由电脑抽出陪审员人选，并实时发短信到陪审员手机上。
　　法院的审判工作有其规律性，不少案件两个月前就确定好了排期。但谁能两个月前就保证开庭那天没有事情？如果被选中的人民陪审员恰恰在开庭当天无法前来参审怎么办？　
　　对此，一些试点法院积极做好陪审员与所在单位的沟通协调工作，要求单位不能因陪审员参加培训或审判活动，解雇或者减少陪审员的工资或薪酬待遇。对出现上述情况的法院将会同司法行政机关向所在单位或所在单位上级主管部门提出纠正意见。
　　在这方面，南京市鼓楼区人民法院进行了有益的探索。他们对人民陪审员实施自治管理模式，按照年龄、职业将陪审员划分为4个小组，建立微信群，加强陪审员之间的工作联系，并设立人民陪审员工作室，由陪审员共同推选经验丰富的陪审员联络人，开设“陪审员热线”，完善陪审员与法官之间的工作衔接。
　　因为按照诉讼法规定，合议庭组成人员三天前告知当事人即可。一旦遇到临时需要更换人民陪审员的情况，陪审员联络人及时发挥作用，保证了庭审的正常进行。
　　当前，人民陪审员改革仍然步履艰难，但是不能否认的是，各试点法院在探索人民陪审员制度改革的道路上已经迈出了可喜的一大步。法官和陪审员从不同的角度对当事人进行发问，正成为各试点人民法院庭审的新常态。人民陪审员已经成为各试点法院法官开展审判执行工作的得力助手，他们正以实际行动与法官共同担起维护法律公平与正义的重任。