值班律师制度建设进入快车道

编者按

　　2014年8月22日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，首次明确提出在刑事速裁程序中建立值班律师制度，2016年9月开始的认罪认罚制度试点改革进一步丰富了值班律师制度的内涵。
　　值班律师制度对于刑事诉讼制度改革的重要意义无需赘言，并且在法律实务界已经着手制度建设，但是对于实践中暴露出的问题特别是值班律师的定位问题，法学界展开热烈讨论。
　　2017年5月13日，“刑事诉讼制度改革背景下值班律师制度的构建”研讨会在华南师范大学举行。在这次由中国刑事诉讼法学研究会刑事辩护专业委员会和华南师范大学法学院、律师学院共同主办的研讨会上，与会专家就值班律师的定位、值班律师制度与法律援助制度的关系、认罪认罚从宽改革中如何构建值班律师制度等问题，进行了深入探讨。
　　相信来自法学界的这些声音，必定能够促进值班律师制度的完善。

　　2006年9月，值班律师制度试点项目在河南省修武县正式启动。
　　此后，经过不断探索与发展，值班律师制度在河南省逐步获得推广。2014年8月22日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，首次明确提出在刑事速裁程序中建立值班律师制度，值班律师制度走出河南，得以在全国各试点省市展开。
　　2016年6月27日，中央全面深化改革领导小组第25次会议审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，其中第二十条明确提出“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在看守所、人民法院派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助”，标志着值班律师制度搭上了刑事诉讼制度改革的快车，进入快速建设阶段。
　　2016年9月3日，全国人大常委会通过授权，决定将在北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。之后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，在将速裁程序纳入认罪认罚制度试点的同时，进一步丰富了值班律师制度的内涵。
　　值班律师制度对于刑事诉讼制度改革的重要意义无需赘言，并且在法律实务界已经着手制度建设，但是对于实践中暴露出的问题特别是值班律师的定位问题，法学界展开热烈讨论。
　　因此，如何尽快形成统一的共识，明确值班律师定位，从而保障值班律师制度建设顺利进行，已经成了当务之急。

值班律师制度萌芽于中原大地

　　法律援助值班律师制度是指由政府买单，法律援助机构指派律师在公安机关或人民法院等部门值班，免费为当事人及时提供法律咨询、指导，或者作为被指控人的代理人，帮助被指控人申请延期审理、进行保释听证或者处理其他法律事务。
　　该制度最早起源于英国，目前已成为英国、加拿大、澳大利亚、新西兰和我国香港特区等国家和地区法律援助制度中的一个不可或缺的重要组成部分。
　　我国的法律援助值班律师制度试点始于2006年。
　　这一年年初，联合国开发计划署和我国商务部、司法部协商，在中国选择一个县进行探索建立“法律援助值班律师制度”项目的试点，旨在推动我国法律援助体制与国际接轨。
　　最终，修武县被确定为首个试点县。2006年9月，项目试点正式开始。修武县首期选聘参与试点项目的值班律师共18名，分别在县法院、县公安局、县看守所、城关派出所各设立一个“法律援助值班律师”办公室，每个值班室每天配两名律师值班。每个工作日，由值班律师免费为当事人或群众提供法律咨询和指导，试点期间值班律师补助等费用从国际专项资金中支付。
　　修武县试点项目自2006年9月14日正式启动至2008年3月31日结束。联合国开发计划署和我国商务部、司法部组成的考察组对修武县实施情况考察后，认为“法律援助值班律师项目对于发挥法律援助在促进司法公正、保障人权方面起了重要作用，该项目试点实施成功，具有推广的可行性”。
　　2008年5月，河南省将法律援助值班律师制度试点单位扩大到20家，为该制度在全省的全面推广继续探索经验。
　　2009年，法律援助值班律师制度向全省推广。2010年，河南省高级人民法院、省司法厅联合下发通知，推动法律援助值班律师工作全面铺开，共在全省市、县两级法院设立法律援助值班律师办公室。
　　2011年至2012年，河南省法院、检察院、公安厅、司法厅联合启动刑事法律援助试点工作，在试点地方看守所设立法律援助工作站，使值班律师工作覆盖到侦查、审查起诉、审判三个阶段；2013年，为更好贯彻执行修订后的刑事诉讼法，河南省把值班律师制度扩大至全部看守所，在全省128个看守所设立了法律援助工作站。
　　2016年8月，河南省司法厅在总结十年来法律援助值班律师工作实践经验的基础上，着手推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，联合省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅出台了《河南省法律援助值班律师办公室（工作站）工作规定》（以下简称《工作规定》），从值班律师职能定位、工作范围、工作标准等方面进行科学界定和明确，推动全省法律援助值班律师工作进入精细化、纵深化发展新阶段。

值班律师制度多样化探索遍地开花

　　修武县试点项目结束后，很多省市结合本地刑事法律援助的发展现状，逐步探索建立值班律师制度，探索的场所大多限于法院和看守所，值班律师的服务内容与法律援助密切相关。
　　上海市于2010年在看守所设立法律援助值班律师工作室，工作室设立的初衷是为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人及时地提供法律援助。由于之前犯罪嫌疑人申请办理法律援助很大程度上要倚赖办案机关，而看守所法律援助值班律师减少了中间环节，可以直接进入看守所内部，为符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律服务，根据他们提出的各类问题进行相应的解答，提供必要的法律援助。经过三年多的实践，这一制度安排已覆盖全市所有看守所，上海市刑事法律援助案件数量呈逐年大幅增长态势。
　　2014年5月，山东省蓬莱市为落实“健全司法救济，完善法律援助”,在烟台成立首个看守所法律援助工作站，首次探索律师值班制度的可行性。市司法局负责值班律师的选拔配备、值班安排、法律援助案件办理等软件保障，市公安局负责提供办公场所、设施配备等硬件保障。值班律师在业务上接受法律援助中心的指导管理，工作职责与法援律师基本相同：对犯罪嫌疑人、被告人进行权利告知；对犯罪嫌疑人、被告人及家属的法律援助申请进行初步审查；为符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人免费提供法律援助等，实现了法律援助律师值班和法律援助“一站式”服务。
　　2014年11月，广东省广州市市属看守所法律援助工作站实现全覆盖，广州市中级人民法院设立法律援助工作站，法律援助中心指派业务水平较高、执业超过十年的法律援助律师于每周一、三、五上午进行值班，为犯罪嫌疑人、被告人及其亲属提供免费的法律咨询服务。2014年，福建省厦门市中级人民法院及第一、二看守所均设立了法律援助值班律师制度。
　　另外，安徽省宣城市宣州区、湖北省宜昌市远安县和贵州省岑巩县也分别在看守所实行法律援助律师值班制度。各地值班律师的工作方式略有不同，宣城市于每月15日安排一名律师到看守所值班；远安县全县3个律师事务所、17名执业律师自2014年11月起，每周四安排一名律师到远安县看守所值班，各律师事务所律师按月轮换。值班律师的服务内容大致相同，指导符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助；为符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询服务和法律帮助；根据看守所的宣传需要，协助看守所进行法制宣传，给犯罪嫌疑人、被告人上法制课；对已经提交法律援助申请的犯罪嫌疑人、被告人进行初审。

司法改革带来全面建设机遇

　　2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，本轮司法改革正式启动，值班律师制度的全面建设迎来了重要机遇。
　　2014年8月22日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，其中第四条规定：建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师。犯罪嫌疑人、被告人申请提供法律援助的，应当为其指派法律援助值班律师。
　　这是我国法律文件上首次明确提出建立值班律师制度，值班律师制度由此走出河南，得以在北京、天津、上海、重庆、沈阳、大连、南京、杭州等全国刑事速裁试点展开建设。
　　此后，值班律师制度建设又被另一项刑事诉讼制度改革写入其中，进入全面建设阶段。
　　2016年6月27日，中央全面深化改革领导小组第25次会议审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，其中第二十条明确提出：“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在看守所、人民法院派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。”
　　然而，不管是刑事速裁改革作为一类刑事案件中的狭义值班律师制度建设，还是以庭审为中心改革中的广义的值班律师制度建设，都存在着不足。
　　2015年十二届全国人大常委会第十七次会议分组审议时，湖北省人大常委会副主任赵斌就曾明确指出刑事速裁中存在的不足：值班律师制度是基于犯罪嫌疑人、被告人的申请才提供法律援助，且仅仅提供简单的案件咨询。实践中基于犯罪嫌疑人、被告人自身权利意识淡薄与制度设计上的缺陷，申请法律帮助的情形并不多见。只有对速裁案件实行强制辩护，才能确保犯罪嫌疑人、被告人是基于理性与自愿而同意适用速裁程序的，这一点对于速裁程序的合法性至关重要。
　　在这种背景下，2016年9月启动的认罪认罚制度试点改革在将速裁程序纳入的同时，明确强调了值班律师制度的强制性，丰富了值班律师制度的内涵。
　　最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》规定：办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚；人民法院、看守所应当为值班律师开展工作提供便利工作场所和必要办公设施，简化会见程序，保障值班律师依法履行职责；犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。

定位不明引发的关注

　　使更多的被追诉人获得法律服务，平等保障了被追诉人的辩护权，改善被追诉人的弱势地位，平衡控辩双方，强化被追诉人的程序参与程度，构筑冤错案的第一道防线，值班律师制度的重要意义不言自明。
　　然而，中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会副会长顾永忠通过到试点地区调研发现，对于值班律师的定位、功能和作用，各地理解和掌握有所不同，同时法学界和实务界对于值班律师的认识也存在分歧，这非常不利于值班律师制度的发展。
　　“目前在我国值班律师制度运行中，有一种比较主流的观点，认为值班律师提供的法律服务属于‘法律帮助’，而不是‘法律援助’，更不是‘律师辩护’，值班律师一般只提供法律咨询等基础的法律服务，并不具备一般辩护律师享有的基本权利。这种定位是否合理、有何依据，都是值得研究的问题。”顾永忠说。
　　顾永忠表示，联合国《公民权利与政治权利国际公约》第十四条被公认为是关于公正审判权的国际标准，其中第三项的“法律帮助”和“法律援助”“律师辩护”实际上是联系在一起或者说分不开的。再以美国和加拿大为例，“法律帮助”也是和“法律援助”“律师辩护”分不开的一个词。因此，不能把“法律帮助”和“法律援助”“律师辩护”人为地割裂开来，作孤立的理解。“法律援助”也好，“律师辩护”也罢，都属于广义“法律帮助”的范畴。
　　而要明确值班律师的定位，顾永忠认为可以通过梳理我国“法律帮助”一词含义演变进行分析，进而得出结论。
　　顾永忠表示，新中国成立后，在很长一段时期，法律上并没有专门术语“法律帮助”一词，涉及在刑事诉讼中对被追诉人权利的维护和保障一般都是用“辩护”“律师辩护”和“辩护人辩护”的表述。例如1979年我国首部刑诉法的表述是：“被告人有权获得辩护，人民法院有义务保证被告人获得辩护。”
　　伴随着1996年刑诉法的修改，“法律帮助”一词被法学界提出。
　　1996年3月，为加强对被追诉人合法权益的保障，改善被追诉人在刑事诉讼中的地位，对刑诉法进行修订，将律师介入刑事诉讼的时间从审判阶段提前到侦查阶段，即第九十六条规定的“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉和控告”。同时第三十三条又规定：“犯罪嫌疑人自案件移送审查起诉之日起有权委托辩护人。”
　　“这就意味着侦查阶段的律师并非辩护人，为明确侦查阶段律师的定位，理论界展开了激烈的讨论，有学者提出侦查阶段律师应当定性为‘提供法律帮助的人’或者‘法律顾问’。自此，‘提供法律帮助’这一概念逐步成为理论界和实务界对侦查阶段律师的职责约定俗成的定位，‘法律帮助’一词就是这样产生的。”顾永忠说。
　　“为犯罪嫌疑人提供法律帮助的人”这一概念提出后，在司法实践中面临种种困难、重重限制，最突出的就是“老三难”，即会见难、阅卷难、调查取证难，侦查阶段律师并未起到预期的人权保障作用。正因如此，对侦查阶段的律师重新定位，明确其辩护人身份，成为刑诉法再修改中强烈的呼声。2012年，刑诉法再修订，将此修改为：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。”
　　至此，“法律帮助”成为一个历史概念，直至探索建立值班律师制度时再次被重提。
　　“根据试点调研情况，目前很多地方将法律帮助狭义理解，简单地认为就是提供法律咨询，不是法律援助，更不是律师辩护，这不得不说是一个历史的反复。”顾永忠说。

值班律师是特殊的辩护律师

　　顾永忠认为，从我国整个法治理念的发展进程来看，将值班律师定位为辩护律师显然更为合理，只不过值班律师是一类特殊的辩护律师。
　　辩护的概念已经从传统的实体辩护扩展为实体辩护与程序辩护并重的格局，2012年刑诉法修改时对三十五条辩护人的责任进行了重要修改，其中把原先的“维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益”修改为“维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益”，与该条前面规定的“提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除刑事责任的材料和意见”相并列，构成了实体辩护与程序辩护并存、并重的格局。在此情况下，就不能只把出庭为被告人提出定罪量刑的辩护理解为辩护，庭审前以及庭审中律师在定罪量刑之外维护犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利和其他合法权益的行为，同样也是辩护。因此，目前值班律师的工作也属于辩护的范畴。
　　在没有值班律师制度之前，辩护律师既包括当事人自己委托的律师，也包括法律援助机构依法为当事人指派的律师。理论上把后者称之为法律援助律师，只是因为在来源上不同于当事人自己委托的律师而已，就其工作性质和职能定位来讲，应该都属于辩护律师。现在又有了值班律师，与之前已有的法律援助机构指派的法律援助律师其实并无本质区别，当然也属于辩护律师。
　　当然，既然称其为值班律师，就说明是有特殊性的。这种特殊性主要在于既不是当事人自己委托的律师，也不是法律援助机构按常规针对特定个案指派的法律援助律师，而是并非针对个案、统一安排到看守所和人民法院采用值班方式、随时为当事人提供法律服务的律师。也可以说，在参与刑事诉讼的方式上不同于委托的律师和一般法律援助律师，由此形成了特殊性。而在工作性质和所提供的法律服务的内容上，三者都是一样的，都属于辩护律师。
　　目前我国刑事诉讼中，律师的辩护率一般认为在30%左右。理论界和实务界一直在呼吁应当提高律师辩护率。但是，近十多年来虽有所进步，但囿于各种原因，在律师辩护率的提高上成效并不明显。以审判为中心的诉讼制度改革和完善认罪认罚从宽制度的试点催生了值班律师，应该说这为律师辩护率的提高提供了重要契机。充分把握机遇，通过值班律师制度的发展完善，推动刑事诉讼中律师辩护率的大大提高，提升我国司法人权保障水平，提高我国司法公正的水准。
　　而这，相信也是每个人都希望看到的。