最大“海霸”案：行政诉讼一波三折

所有案件的根源就是养殖开发合同

　　申诉人的代理律师认为，从2016年5月30日，珠海市香洲区人民法院开庭审理广东珠海军安企业集团有限公司诉珠海高栏港经济管理委员会不履行行政征收协议行政诉讼案开始，之后的一系列行政诉讼反映出行政机关依法行政理念的缺失。
　　2002年，王军华被珠海市金湾区政府通过招商引资引进，他通过公开招标，取得了滩涂海域的承包权。2002年11月25日，金湾区海洋与渔业局作为甲方，广东珠海军安企业集团有限公司作为乙方，签订了《金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同书》（以下简称《养殖开发合同》）。
　　合同约定了甲方决定由乙方对南水三角山一带浅海滩涂生态环境保护、贝类增养殖进行投资开发，乙方使用南水三角山一带由经纬度所确定的六点连线所围区域的浅海滩涂（此区域内大部分为山丘、岛屿、航道及深海，贝类养殖只能在浅海滩涂），从事该海域自然条件的文蛤、白蚬、翡翠贻贝三个贝类品种的养殖、捕捞经营；乙方依法申办增养殖生产范围的海域使用证、养殖使用证及捕捞许可证等，甲方给予协助；合同期内，乙方每年需向甲方上交海床资源开发费（不含各种国家规定的税收）；具体交费方法是：第一年交五十万元人民币，以后在上一年缴款额基数上，每年递增5%，以此类推计算；合同期内，如因国家或政府建设需要全部或部分收回增养殖范围的海域，甲方应提前三个月通知乙方，按政策规定由征用单位给予补偿，乙方应予服从并积极配合，不得阻碍国家或政府对该海域的规划、收回和使用。《养殖开发合同》还对其他双方的权利义务进行了约定。
　　《养殖开发合同》签订后，双方开始履行，军安公司为履行合同义务投入了巨额资金，并在2003年2月26日取得了珠金府（海）养证[2003]第Q0001号《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》。此后，军安公司每年向金湾区海洋与渔业局如约上交海床资源开发费，金湾区海洋与渔业局每年对军安公司持有的《养殖使用证》进行年审。
　　2010年，原金湾区海洋与渔业局因行政区划调整，其职责划归珠海高栏港经济管理委员会。
　　申诉人及代理律师认为，如果不是广东省开展的“三打两建”专项行动，这份《养殖开发合同》如约履行到2017年年底就期满了，结果会是政府收取了费用的同时，还保护了浅海滩涂生态环境，军安公司企业得到发展，渔民得到实惠。
　　但历史没有假设，也就是因为这份《养殖开发合同》，王军华等人才被以涉黑为由，戴上新中国成立以来最大“海霸”的“桂冠”，导致军安公司及相关企业全部倒闭，资产被处置，员工除去被抓的，余下都因为生活无着而自谋生路。一个充满活力、蒸蒸日上、符合产业发展和有利于海域生态修复的企业大厦轰然垮塌。

法制局的意见于法有据吗？

　　在王军华等被抓之后，案件陷入僵局时，珠海市“三打”专项行动领导小组办公室转给珠海市法制局一份《关于军安公司相关调研报告的通知》。珠海市法制局在2012年7月4日，以珠府法[2012]524号文件的形式作出《关于军安公司相关情况的意见》，在该意见中认定：
　　首先，金湾区海洋与渔业局同军安公司签订的合同因为违反《海域使用管理法》的审批规定，属于无效合同，自始没有法律的约束力。
　　理由是：1.《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条规定：“下列项目用海，应当报国务院审批：……（三）不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海……”军安公司获得的用海面积已达7675.5256公顷，未经过国务院审批，违反了法律的强制性规定。2.合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”3.合同法第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”
　　其次，既然军安公司与政府签订的合同无效，随之军安公司与渔民签订的合同也属于无效合同，但考虑到社会稳定，遵循公平、合理的原则，建议有关部门首先完善相关海域的审批手续，之后可以考虑将相关海域交给国资性质的公司进行经营，并要求该公司继续与原承包渔民签订合同，以维护渔民生活的稳定。
　　申诉人的代理律师认为，法制局的这份意见严重违法，给其他行政机关以违法行政的借口，也导致军安公司的毁灭性后果，使得军安公司对承包的浅海滩涂无法进行养殖和有效管理。其违法之处在于：一、珠海市法制局超越法定职权。根据法律的一般原则，合同是否有效，需要人民法院或者仲裁机构来判定或认定，任何其他单位和个人，可以提出合同效力审查，但绝对没有认定合同是否有效的权力。二、看该《意见》行文内容，是对“珠海市‘三打’专项行动领导小组办公室（一种临时专项运动的领导协调机构）”《关于报送军安公司相关调研报告的通知》给出的咨询意见。且意见最后也注明“以上意见，供参考”。三、关键的是珠海市法制局没有分清“滩涂”与“海域”的不同法律属性，将“滩涂”全部归于“海域”范围，缺乏基本的事实依据和法律依据及自然常识。军安公司与当时的金湾区海洋与渔业局签订的合同，其标的指向是“浅海滩涂”，并非“海域”。在民法通则中，滩涂已经被视为可以进行排他性使用的自然资源，已经属于民法上财产权利的客体范畴。四、珠海市法制局作出的《关于军安公司相关情况的意见》（珠府法[2012]524号）于法无据。行政机关作出的具体行政行为必须有法律依据，但该份文件却在没有任何法律依据的情况下作出，显然不妥。另外，这份《意见》与此后的人民法院生效的刑事判决相抵触（对判决的刑事部分在申诉），金湾区人民法院（2012）珠金法刑初字第429号《刑事判决书》认定“军安公司与珠海市金湾区海洋和渔业局签订的上述承包合同，本案现没有证据证实合同的取得及合同内容违反法律或国家和社会利益的情况下，军安公司取得承包经营权并有权获得政府征收补偿费，有一定的事实依据”，该案经过上诉审，二审法院维持了该项判决认定内容。

行政机关不履责？

　　军安公司法定代表人王军华及部分管理层人员涉嫌刑事犯罪被采取强制措施后，导致军安公司经营停顿，海洋与渔业局拒收军安公司上交的海床资源开发费，拒绝为军安公司的《养殖使用证》进行年审。
　　在军安公司多次和海洋与渔业局当面交涉无果的情况下，2013年6月27日，军安公司向高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局（承担原珠海市金湾区海洋与渔业局的职责）递交了《关于履行政府义务给予军安公司〈水域滩涂养殖使用证〉年审的报告》，请求履行协议，履行政府责任，对军安公司的《水域滩涂养殖使用证》进行年审。
　　在高栏港区海洋和农渔局收到报告后，仍未履责亦未答复，而是向珠海市海洋农渔和水务局进行请示，珠海市海洋农渔和水务局又向珠海市法制局发函进行请示。2014年3月11日，珠海市法制局给珠海市海洋农渔和水务局作出回复《关于军安公司水域滩涂使用证年审相关问题的意见》（珠府法[2014]174号）给高栏港区海洋和农渔局下发了《珠海市海洋农渔和水务局关于珠海军安企业集团要求水域滩涂养殖使用证年审相关问题的意见》（珠海农渔水[2014]104号），提出意见如下：我局在报给市“三打”专项行动领导小组办公室的《关于军安公司相关情况的意见》（珠府法[2012]524号）中，已经明确指出金湾区海洋与渔业局同军安公司签订的合同，因为违反《海域使用管理法》的审批规定，属于无效合同，自始没有法律的约束力。因此，军安公司根据该合同而获得的水域滩涂养殖使用证也应属无效，海域管理部门应依据职权解除合同并注销该养殖使用证，并不存在继续年审的问题。
　　珠海市海洋农渔和水务局得到珠海市法制局的《意见》，2014年3月18日，据此作出《珠海市海洋农渔和水务局关于珠海军安企业集团要求水域滩涂养殖使用证年审事项的批复》（珠海农渔水[2014]104号），该批复内容是：一、市法制局认为金湾区海洋与渔业局同军安公司签订的合同因为违反《海域使用管理法》的审批规定，属于无效合同，自始没有法律的约束力。因此，军安公司根据该合同而获得的水域滩涂养殖使用证也应属无效，海域管理部门应依据职权解除合同并注销该养殖使用证，并不存在继续年审的问题。二、注销水域滩涂养殖使用证应由原发证机关办理，但因金湾区海洋和渔业局已按属地原则管理，将该证的相关资料和海域管理职能移交你局，注销该证事宜应由你局报高栏港区管委会批准后办理。
　　高栏港区海洋和农渔局有了珠海市海洋农渔和水务局的指导意见，给军安公司出具了《关于军安公司请求办理水域滩涂养殖使用证年审和缴费的复函》（珠港海农函[2014]11号），以珠海市法制局《意见》、珠海市海洋农渔和水务局《批复》为依据，又称“发现贵公司存在违反《海域使用管理办法》在划定的养殖区域内未经海洋行政主管部门批准进行非法采矿（该事实经法院认定[《珠海市金湾区人民法院刑事判决书》（2012）珠金法刑初字第429号]），及长期占用海域，从未缴纳海域使用金等情况”，不再受理军安公司《养殖使用证》的年审申请。
　　申诉人的代理律师认为，高栏港区海洋和农渔局的《复函》同样是于法无据和程序违法。

一波三折的行政诉讼

　　2011年8月18日，军安公司接到高栏港区管委会下属的海洋和农渔局《关于征用养殖海域的通知》，在该通知中告知军安公司“根据港区海泉湾度假村二期工程建设需要，我区拟对贵公司位于黄茅海靠三虎山侧部分养殖海域进行征用；上述区域相关养殖户，停止养殖活动；根据工程进度安排，希望军安公司同意该工程先行进场作业；具体征用补偿范围、标准及相关事宜请指定专人于8月23日前到我局核实、协商”。
　　在接到该通知后，军安公司为了配合政府工作，在8月30日给高栏港区管委会复函，告知海洋和农渔局：要求补偿适用每亩7500元的国家标准，同意施工单位先行进场作业。
　　此后，就补偿标准问题，军安公司与高栏港区管委会多次协商，在充分考虑支持地方经济发展的因素下，军安公司作出极大的让步，双方在2012年4月11日就补偿问题达成一致意见，签订了《协议书》，协议中约定：高栏港区管委会征用军安公司黄茅海三虎山侧的贝类养殖海域1322139.35平米（约1983.15亩）；每亩补偿单价为4437元，总计补偿费用为8799237元；补偿费在签订协议书30日内由高栏港区管委会一次性支付；军安公司在本协议签订之日起立即停止在该被征用海域的一切养殖行为及第三方一切养殖行为，协议还对其他事项作了约定。在协议签订后，军安公司如期完成搬迁，施工队伍进场施工。但高栏港区管委会却没有履行协议约定，一直未支付补偿款。虽经军安公司多次催要并发律师函催促，高栏港区管委会没有履行诚意。
　　2016年4月初，军安公司以行政协议未履行为由，以高栏港区管委会为被告，向珠海市区香洲区人民法院提起行政诉讼，要求被告履行征用贝类养殖海域的《协议书》，将1322139.35平米的补偿款8799237元支付。同时还对高栏港区海洋和农渔局不履行法定职责提起行政诉讼，请求确认对《复函》（珠港海农函[2014]11号）违法并撤销，给军安公司的《养殖使用证》予以年审。
　　2016年5月30日，香洲区人民法院开庭对两案进行了审理。2016年9月30日，香洲区人民法院作出（2016）粤0402行初13号之一《行政裁定书》，在该裁定中，法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限，与修改后2015年5月1日施行的行政诉讼法第四十六条第一款规定的6个月起诉期限不一致，应该适用后者。从2014年4月21日起算，至2015年5月1日之时剩余起诉期限也超过了修改后的行政诉讼法规定的6个月，所以军安公司提起本案诉讼已超过法定起诉期限，故裁定驳回军安公司的起诉。
　　军安公司接到一审裁定后，立即提起上诉，珠海市中级人民法院经过审理，作出（2016）粤04行终113号《行政裁定书》，认为一审裁定认定事实清楚，但适用法律有误，本案使用执行解释第四十一条的规定计算起诉期限；《执行解释》并未废除，其与2015年5月1日后施行的行政诉讼法及《适用解释》不存在冲突条款，仍现行有效，故《执行解释》第四十一条应适用本案。裁定：一、撤销香洲区人民法院（2016）粤0402行初13号之一《行政裁定书》；二、本案指令香洲区人民法院继续审理。

剧情突变

　　军安公司接到珠海市中级人民法院（2016）粤04行终113号《行政裁定书》的同时，又收到高栏港区海洋和农渔局2016年11月17日作出的《关于解除〈金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同〉的决定》和2016年11月21日珠海高栏港经济区管理委员会作出的《关于解除〈协议书〉的决定》。
　　这两份决定都是依据珠海市法制局《关于军安公司相关情况的意见》（珠府法[2012]524号）。
　　2016年12月6日，香洲区人民法院作出（2016）粤0402行初12号之一《行政裁定书》，以高栏港经济区管理委员会作出《关于解除〈协议书〉的决定》，由于该决定的复议和起诉期限尚未届满，没有发生形式上的确定力，而该决定最终是否合法可能会影响到本案的审判，故裁定军安公司诉高栏港经济区管理委员会的未履行行政协议行政诉讼案件中止诉讼。
　　鉴于此，军安公司申请三个行政复议事项，一个是以珠海高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局为被申请人，请求复议机关确认被申请人2016年11月17日作出的《关于解除〈金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同〉》违法并予以撤销申请；一个是以珠海高栏港经济区管理委员会为被申请人，请求复议机关确认被申请人2016年11月21日作出的《关于解除〈协议书〉的决定》违法并予以撤销；一个是以珠海市人民政府为被申请人，对珠海市法制局出具的《关于军安公司相关情况的意见》（珠府法[2012]524号）提起复议，请求复议机关确认被申请人作出的《关于军安公司相关情况的意见》（珠府法[2012]524号）违法并予撤销。
　　前两个复议案件的复议机关是珠海市行政复议委员会，申诉人担心的是：珠海市行政复议委员会办公室是与市法制部门合署办公，而军安公司申请的复议又与珠海市法制部门具有直接关系，这两个复议能否得到公正的复议结果，不得而知。
　　第三个复议案件的复议机关是广东省人民政府，2017年1月12日，广东省人民政府行政复议办公室作出《行政复议告知书》（粤府行复[2017]11号），告知：“经审查，《关于军安公司相关情况的意见》是珠海市法制局于2012年7月4日对市‘三打’专项行动领导小组办公室作出的内部咨询答复意见，该意见只起到参考作用，并没有直接影响你们的权利义务，依法不属于行政复议的范围。你们如不服高栏港经济区管理委员会海洋和农渔局作出的《关于解除〈金湾区南水浅海滩涂生态环境保护贝类增养殖投资开发合同〉的决定》和珠海高栏港经济区管理委员会作出的《关于解除〈协议书〉的决定》，可以依法申请行政复议或提起诉讼。”
　　代理律师认为，这可以说是广东省人民政府对珠海市法制局《关于军安公司相关情况的意见》（珠府法[2012]524号）的性质给出了结论。
　　至此，军安公司曾有两个行政复议案件，正如军安公司所担忧的一样，依据法制局的意见被驳回。军安公司就两个被驳回的行政复议决定分别提起了行政诉讼，同时将代表市政府的行政复议委员会告上法庭。
　　目前这四个行政诉讼，两个被中止审理，两个刚刚于5月23日开庭，军安公司陷入了漫长的等待中。