社会治理创新的南通模式

编者按

　　南通是一个濒江临海的城市，是我国首批对外开放的14个沿海港口城市之一，生产总值在全国大中城市排名21位。经济的长足发展，百姓的生活幸福，社会的平安和谐，离不开一个稳定有序安全的环境。
　　近年来，南通人在新的社会形势下，因地制宜，从现实出发，走出了一条切合实际、成效显著的社会治理创新的新路子。

　　月初的南通，一簇簇夹道盛开的木槿花，将这座濒江临海的城市装扮得多姿多彩。
　　南通陆域总面积8001平方公里，海岸带面积1.324万平方公里，江岸线长166公里，海岸线长206公里，户籍人口767.7万人，下辖2县3市4区。
　　近年来，在中央和江苏省委、省政府的正确领导下，南通市抢抓“一带一路”、长江经济带建设和长三角一体化发展、江苏沿海开发等国家战略叠加的机遇，按照省委“两聚一高”新要求，瞄准建设上海“北大门”新定位，以供给侧结构性改革为主线，以项目建设为抓手，着力推进产业、城市、交通转型升级，加快建设长三角北翼经济中心、重要区域性综合交通枢纽、具有区域影响力的创新之都、宜居宜业富有魅力的花园城市。
　　去年，南通市地区生产总值达到6768亿元，同比增长9.3%，总量位居江苏第四、增幅全省领先，在全国大中城市排名21位；一般公共预算收入590亿元，各县（市）全部跻身全国县域综合实力百强行列。
　　这些成绩的取得，离不开社会环境的稳定、安全，离不开南通人自下而上、齐抓共管的努力与坚持。

党政一把手签订“军令状”

　　责任是龙头。实践证明，凡是平安建设、法治建设搞得好、社会持续和谐稳定的地方，一定是综治、法治、信访工作领导责任制落实得比较到位的地方。
　　2016年，中央先后出台了综治、法治、信访三个领导责任制，这是去年出台的为数不多的几个责任制。一年之内，中央和国家层面围绕社会治理领域，连续出台三个领导责任制，这在我国历史上绝无仅有。
　　社会治安综合治理、法治建设和信访工作，它们不像经济建设那样立竿见影，也没有生态文明建设那样吸引眼球，但是确确实实至关重要，关系着一个地区发展的快慢，关系着人民群众幸福指数的高低，关系着党的执政地位。
　　南通市委常委、政法委书记姜永华介绍说，工作中，把领导责任制作为推动工作的“龙头工程”来抓，积极推进“三个领导责任制”实现“五进”，即：进经济社会总体布局、进目标责任书、进考核评价体系、进党校培训课堂、进挂钩联系清单，推动各级领导干部坚持经济平稳发展、社会安全稳定“两个稳”，两手抓、两手硬。
　　首先，实施责任书“双签”。今年政法工作会议上，市委、市政府主要领导与10个县（市）区和93个市级机关部门党政一把手“双签”责任书，这些责任书打破以往一个模板的格式条款，突出共性和个性两个部分，既有体现上级部署的共性要求，又有根据各地实情和各部门职能设定的差异化的“个性定制”，所列重点工作完成情况记入领导干部个人“综治实绩档案”。
　　其次，动真碰硬考核。市委、市政府创新“四个全面”战略布局综合考核和机关作风建设考核体系，把全面依法治市作为其中的重要内容，考核内容涵盖综治、法治、信访工作中的结果性指标，像考核经济工作一样考核平安工作，真正做到以“第一责任”保障发展“第一要务”。创新综治和平安建设、法治建设、政法队伍建设“三大建设”业务考评体系，与“四个全面”综合考核和机关作风建设考核体系相互衔接、结果共用，突出60个左右的关键指标，做到月统计、季通报、半年一小考、每年一大考、年底得分自动生成。
　　今年，南通市又依托综治信息系统平台，开发了“综治网上考核系统”，实现考核工作网上流转、全程留痕。
　　最后，强化结果运用。把综治工作实绩作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，考核结果与评先评优、选拔任用、奖励惩处、经济收入等切身利益挂钩，大胆运用表彰、嘉奖和通报、约谈、挂牌督办、一票否决等激励惩戒措施。
　　去年各县（市）区、各部门综治法治考核得分差距明显加大，直接影响各地四套班子成员年度绩效奖励人均相差近5000元；部门绩效考核奖最高的比最低的人均多6000元左右。1个县因责任制落实问题突出被取消评先资格，4个乡镇被实施“一票否决”并摘牌， 5名科级干部的考察提名被暂缓。市综治委对两个重点工作推进缓慢的县（市）区进行了挂牌督办，并报市委组织部备案。

破解工作难题的动力来自工作创新

　　南通市崇川区探索以法治为纲、德治为魂、服务为本、自治为基的“四位一体”的方式，构建城市社区建设的新体系，取得良好的工作成效。
　　港闸区陈桥社区的“三所共建”工作模式，中央商务区社区的“以党建为龙头、多部门共治共管”工作模式，经济技术开发区四海家园社区“三集中”服务管理模式等都是基层社区在新时期社会治理大形势下独具自身特色的创新模式，给记者留下了深刻的印象。
　　在全市大的格局下，南通市在工作机制上，也作出了扎扎实实的创新和探索。
　　创新三级综治中心建设。把规范综治中心建设运行作为提升社会治理实效的重要抓手，按照建设一个实用的服务场所、配备一支精干的专业队伍、健全一套管用的工作机制、强化一个有力的数据支撑、实现一个满意的工作成效“五个一”标准，努力推动市、县、镇、村四级综治中心规范化建设、实效化运行。目前，全市9个县（市）区全部建成3000平方米以上的综治中心，镇级综治中心全部达到优秀级标准，村级中心规范化建成率100%，实行“综治委牵头、多部门联动、一条龙办理、全流程监管”运行模式，建立“日报告、周会办、月研判”机制，对群众诉求实行集中受理、限时办结，对矛盾问题定期研判、协调会办。
　　创新城乡社区网格化管理。市委市政府制定下发《关于进一步创新城乡社区网格化服务管理的指导意见》，以社区服务管理“网格化”为手段，推动各地把社区网格化服务管理纳入经济社会发展和城乡建设总体规划。全市共划分形成管理网格59200多个，配齐配强楼道长、村（居）民小组长等作为网格管理员，完善村（社区）、片区（邻里）、村民小组（楼栋）三级网格管理架构，有效破解过去网格设置偏大、覆盖不全、成效不佳等问题，实现社区网格化服务管理基本全覆盖。同时，针对基层社区的不同情况和特点，大胆探索实践“四类社区”治理体系，即商业综合性小区“街坊和城市管理联动”模式、老小区“邻里自理”模式、拆迁安置小区“三所共建”模式、外来人口集中居住区“三集中”模式，引导社会力量和群众自治组织参与社会治理和平安建设，推动基层工作由传统社会管理向现代社会治理转型。
　　创新推进防控体系升级版。按照“江海联动、公铁联防、水陆并举、城乡一体”的思路，着力打造防控体系建设升级版，构筑人工智能、安防科技、专业值守、志愿巡逻等为一体的安全防范体系。目前，全市探头总数达到23.8万余只，其中公安自建2.2万只，社会面21.6万余只，在全省率先全部通过县级技防城验收。特别是把提升基层社会治理信息化、智能化水平放在重要位置，市综治办联合市公安局、建设局、房管局、财政局等部门，充分运用物联网、高清视频监控、自动报警、人脸识别等现代科技，在全市试点启动建设人脸识别门禁系统智能小区建设，并将该项工作列入今年的市政府为民办实事工程。目前，市区智能小区已经进入实战运用阶段，年底前每个县（市、区）均至少建成两个全国一流的人脸识别系统的智能安防小区。同时，还研发推广“南通政法”掌上平台，充分发挥“大数据”“云计算”在基层社会治理中的指引作用。
　　创新基层社会治理“三所共建”机制。针对基层社会治理中存在的部门合力不强、专业力量不足、管理手段不多等问题，创新建立由党委领导，综治牵头，司法所、派出所、律师事务所共同参与的“三所共建”社会治理新模式，建立健全定期研判预警、重大事务会商会办、社会稳定风险评估、涉法涉诉联合介入、合法权益保障联动等五项机制，在促进社会平安稳定、建设平安南通中发挥了独特作用。“三所共建”相关做法，被中央政法委作为基层社会治理典范，写入今年中央政法工作会议报告，并在会上作书面交流。
　　创新寄递行业安全监管“南通模式”。面对日益严峻的寄递物流安全管理形势，由综治部门牵头，公安、邮管等部门参与，探索出“手机App系统+信息管理系统+视频监管系统”为一体的寄递行业安全监管新体制，对寄递物品实施全流程管控，有效破解了实名寄递、开箱验视、X光机安检“三个100%”落实难的困局。南通市“寄递行业安全监管模式”在中央政法工作会议、全国综治创新“南昌会议”上推介，中央电视台“焦点访谈”栏目进行了深度报道。
　　创新平安志愿者联盟建设。率先建设市、县、镇、村四级贯通的“平安志愿者联盟”组织，每一级组织横向拓展到物业、城管、环保、教育等诸多行业的组织网络，运用传统+现代、网络+行业、志愿+服务运行模式，使平安的“眼睛”和“耳朵”密布全市每一个角落。研发平安志愿联盟App系统，形成对志愿服务项目发播、服务绩效、人员调度的信息化、规范化。截至目前，全市登记注册志愿者人数近40万人，占居民人口总数5%。
　　创新社会保安联动联勤联防机制。探索建立社会保安联动联勤联防机制，充分发挥社会专业保安和物业服务保安在治安防范一线中的作用，推动保安服务业从单一的人力保安，发展为融人防、物防、技防等于一体的全方位保安服务体系。

在精准治理和源头防范上下功夫

　　在矛盾纠纷化解方面，针对新形势下矛盾纠纷的新情况新问题，南通市不断健全完善多元化解机制，强化“一综多专”体系建设，在做实做强大调解综合平台的同时，针对不同领域的纠纷特点，不断拓展医患、环保、劳动人事争议、交通事故、沿海沿江水域纠纷、涉校纠纷等专业调处机制，目前全市共建立19大类176家专业调处中心，为不同类型的矛盾纠纷提供更加精准、更有针对性的化解服务，切实把纠纷解决在基层、化解在萌芽状态。
　　海安县建成全省一流的交通事故联动联调中心，启东市探索形成了“人民调解+医责险”医患纠纷调处新路径，如东县创新构建了融合多个调解平台的“一网通”矛盾多元化解新模式，如皋市提出了法治化调解“五步工作法”，通州区探索总结出“调解18法”。
　　在外来人口服务管理方面，近年来随着城市开放化、交通便捷化，南通市外来人口呈现出逐年增多的趋势，目前登记在册104.8万多人，他们既是南通区域发展的生力军，又是社会治理的新兴人群，在为全市经济社会发展提供原动力的同时，也带来了一些治安问题，每年外来人员犯罪一直占全市犯罪总量将近一半。
　　工作中，着力提升居住证发证率和“含金量”，南通市外来人口居住证发证率基本实现“应发尽发”，流动人口凭居住证可以享受14项“同城化”权益和公共服务。同时，积极推行外来人口集中住宿、集中管理、集中服务“三集中”模式，在做实南通开发区“四海家园”等外来人口集中居住区的基础上，新建了如皋人才公寓、港闸汇通公寓、崇川集贤公寓、如东滨江公寓等一批外来人口集中居住区，全市工业园区外来人口“三集中”率达70%以上。
　　在特殊人群服务管理方面，目前重性精神病人、吸毒人员等特殊人群数量呈较快增长态势，给社会治理带来的问题不能忽视。比如，从全国范围来看，重性精神病人肇事肇祸恶性事件时有发生。再比如，南通市11008名在册吸毒人员中，存在犯罪前科的达9347人，占比高达85%。针对这种现状，创新实施特殊人群服务管理“回归工程”六大项目，突出易肇事肇祸等严重精神障碍患者、重点青少年群体、吸毒人员、刑满释放人员、社区服刑人员、邪教重点人员等六类重点人群，健全完善覆盖城乡、条块结合、纵向到底、横向到边的特殊人群服务管理网络，强化精准化的服务管理，推进特殊人群有序回归社会。市政府出台《南通市肇事肇祸精神病人收治管理实施办法》，市综治委印发《关于实施特殊人群“回归工程”的指导意见》，深入开展精神障碍患者排查管控专项行动，对辖区精神障碍患者做到“底数清、病情清、去向清，治疗落实、监护落实、康复落实”。

治理创新法治是保障

　　把用法治思维办事、用制度固化基层社会治理经验，作为深化基层社会治理、推动平安建设恒久发力的重要保障是一种越来越深入人心的理念。
　　抓好增强领导干部法治意识这一“龙头”。推动实施领导干部法治思维和法治能力提升行动，建立完善行政机关负责人出庭应诉业务培训、考核通报、警示提醒、行政问责、行政败诉案件分析报告、典型案件旁听评议等相关制度，确保依法应当出庭的行政负责人出庭应诉率达100%。今年市委专门就行政首长出庭应诉作出硬性规定，县级政府主要领导和分管领导每年必须参加一次以上庭审。
　　着力抓好提升全民法治素养这个“大头”。坚持“德法同行”，推动法治宣传教育与精神文明创建、民主自治、基层党建、群团组织建设有机结合，不断提高社会治理法治化水平。深入实施“七五”普法，细化落实“谁执法、谁普法”的普法责任制，打好普法“整体战”。强化基层民主自治，推广“政社互动”“邻里自理”“街坊共治”等基层社会治理新模式，有序发展社区社团组织，促进提升基层民主法治建设水平。南通市蝉联全国法治宣传教育先进城市，被评为江苏省法治城市创建工作先进单位，法治县（市、区）先进单位建成率达88.9%，居江苏省前列。连续第三届举办南通市法治文化节，市、县两级法治文化阵地实现全覆盖。行政机关负责人出庭应诉、海安“普法不老松”顾昌明分别入选江苏省第三届“十大法治事件”“十大法治人物”。
　　扎实抓好有序推进地方立法这个“重头”。作为刚刚获得立法权的城市，去年南通市第一部程序法《制定地方性法规条例》和第一部实体法《濠河风景名胜区条例》先后颁布，下一步将把流动人口服务管理纳入地方立法规划。随着立法技术的成熟，一批社会治理领域的地方性法规将相继形成。
　　认真抓好人财物保障这个“拳头”。南通市将综治工作经费列入年度财政预算，足额保障平安建设和社会治理需要，专门设立平安法治奖励经费280万元，用于对综治工作实绩突出的地区实行“以奖代补”，市级财政每年投入1500万元、县（市）级财政每年投入不少于2000万元用于防控体系建设；市县镇村四级综治中心改造升级建设投入超过8亿元。同时，还注重配齐配强综治工作人员，选拔精干力量充实综治队伍，仅市综治办就有4人具备法律职业资格，占综治办总人数的30%以上。今年市编办还将核准市综治办增设一个处室。
　　2016年，南通市政法工作三大核心指标公众安全感、法治建设满意度和政法队伍满意率分别达到95.33%、96.72%和89.27%，继续保持江苏省前列。全市刑事案件、八类案件、侵财案件数同比分别下降8.4%、9.6%和4.5%，31起命案全破。省委书记李强，省委常委、政法委书记王立科等领导，先后来通调研，对南通市创新基层社会治理相关工作予以充分肯定。