剥夺监护人资格：尘封制度再启动

编者按

　　2015年12月，厦门大学法学院齐树洁老师为学生讲授“民事诉讼法”的“特别程序”时，提到福建省仙游县人民法院的“监护权撤销第一案”，引起了班上同学们的兴趣。班上几名同学迅速成立课题组，决定就此问题展开调研，并邀请齐树洁老师担任指导教师。经过前期的理论研究发现，我国1986年4月颁布的民法通则即已规定的监护权撤销制度直至近年才得以付诸实施。在2016年5月最高人民法院公布的12起撤销监护人资格的典型案例中，发生在福建、江苏、海南、湖北和四川的5起案件各具特色，值得研究。经过长时间、多地区的考察调研，目前监护权撤销制度亟待解决的问题逐渐显现出来⋯⋯

沉睡制度重获新生 课题组启动调研

　　民法通则实施后的27年间，监护人资格撤销制度被束之高阁，知者甚少，然而监护人遗弃、虐待未成年人的事件却层出不穷。《中国儿童福利政策报告2010》显示，我国每年约有10万名儿童被遗弃， 至于儿童受监护人虐待的情况则更为严重。根据联合国儿童基金会的估算，我国每年受虐儿童人数多达1000万，其中超过六成是由父母造成的。
　　直至2014年7月，福建省仙游县人民法院（以下简称福建仙游法院）才作出了全国第一例撤销监护人资格的判决。“仙游案”不仅唤醒了沉睡已久的制度，也唤起了社会各界对未成年人权益的关注，从而推动了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）的制定和颁布。2015年2月，江苏省徐州市铜山区人民法院（以下简称徐州铜山法院）作出了《意见》实施后的该省首例撤销监护人资格的判决。此后，通过《意见》的规范以及司法部门的实践探索，监护人资格撤销制度有了迅速的发展，各省相继出现了撤销监护人资格案件的报道。2016年5月，最高人民法院公布了12起撤销监护人资格的典型案例，其中包括上述两起案件。
　　然而，某一制度得以运行并不标志着该制度的完善。涉案未成年人在判决之后何去何从，仍是一个无法回避的问题。我们应该清醒地认识到，要使监护人资格撤销制度最大限度地保障未成年人权益，除了健全启动程序外，还需要尽可能地妥善解决涉案未成年人的安置问题。
　　2015年12月，在齐树洁老师的指导下，我们组成了“监护人资格撤销制度”的课题组，采用实证分析与规范分析相结合的方法展开调研。课题组在收集、阅读、整理相关资料的基础上，在最高人民法院公布的12起撤销监护人资格典型案例中，选择了5起以非自然人组织、机构作为新监护人的案例，深入实地走访调查。2016年4月至2017年3月，课题组先后走访了福建仙游法院、徐州铜山法院、海南省琼海市人民法院（以下简称海南琼海法院）、海南省琼海市流浪乞讨人员救助管理站、湖北省利川市人民法院（以下简称湖北利川法院）、四川省泸州市纳溪区人民法院（以下简称泸州纳溪法院），与相关案例的主审法官和安置单位的负责人进行深度访谈，并采用偶遇抽样法获取当地民众意见。同时借助线上问卷工具，针对福建省居民采用结构抽样法开展网络问卷调查，并对问卷结果进行汇总和分析。一年来，课题组累计采访法官21人、未成年人保护机构负责人两人、法学领域专家学者5人，采访民众586人次。基于上述调研的设计与实施，我们撰写本文，期望能够为撤销监护人资格案件中未成年人安置问题的解决提供借鉴，为完善我国的未成年人保护制度尽绵薄之力。

制度实践：五起典型案例的归纳分析

　　在最高人民法院公布的12起典型案例中，福建仙游法院审理的林某某被撤销监护人资格案（即“仙游案”）、徐州铜山法院审理的邵某某和王某某被撤销监护人资格案（即“徐州案”）、海南琼海法院审理的吴某某被撤销监护人资格案（即“琼海案”）、湖北利川法院审理的卿某某被撤销监护人资格案（即“利川案”）和泸州纳溪法院审理的卢某某被撤销监护人资格案（即“泸州案”）均为相关组织、单位参与诉讼的案例。这些案件各具特色，具有指导意义，同时也暴露出监护人资格撤销制度的一些不足之处。
　　“仙游案”是全国首例撤销监护人资格案。本案的被申请人林某某系小龙（化名）的母亲，她多次以菜刀、火钳等工具，对小龙实施人身伤害，经有关部门劝诫后仍不悔改。此事引起了媒体和社会的广泛关注，仙游县榜头镇梧店村民委员会希望帮助小龙摆脱虐待，于2014年6月向仙游法院提出撤销林某某监护人资格的申请。同年7月，仙游法院判决撤销林某某的监护人资格，指定梧店村委会担任小龙的监护人，并联系当地SOS儿童村作为安置单位。
　　“徐州案”是全国首例由民政部门申请撤销监护人资格的案件。本案的被申请人邵某某系邵某父亲，离异后他带着邵某独自生活，并长期殴打、强奸女儿邵某。2013年，邵某某因犯强奸罪被判处有期徒刑13年。邵某某服刑期间，邵某之母王某某对女儿不闻不问，致使邵某流离失所。此后，邵某被好心人张女士收留。徐州市铜山区民政局在收到检察院的书面建议后，向法院提出申请，要求撤销邵某某、王某某的监护人资格。经审理，法院认为两被申请人已不适合继续担任邵某的监护人，而邵某的其他亲属均不适合担任新监护人，最终判决撤销邵某某、王某某监护人资格，并指定铜山区民政局作为邵某的监护人。判决生效后，民政局与张女士签订了寄养协议，约定由张女士抚养邵某，抚养费用由民政局负担。
　　“琼海案”是2016年海南省年度十大典型案例之一。本案的被申请人吴某某系广西籍来琼流浪人员，在琼海市无固定住所和生活经济来源。2015年4月，吴某某在琼海市独自生育一名女婴吴某。此后，吴某某未尽到照顾孩子的责任，甚至将孩子丢弃于医院，私自离开。同年5月，其女儿被琼海市流浪乞讨人员救助管理站救助，后由敬老院代为抚养。此后，吴某某自愿声明放弃对女儿的抚养权。与此同时，救助站积极为该女婴寻找合适的收养人，但因救助站不具有监护人资格，收养手续无法顺利进行。同年11月，救助站向海南琼海法院提起申请，法院最终作出判决，撤销被申请人吴某某对吴某的监护人资格，指定申请人救助站为吴某的监护人。此后，该女婴被市民冯先生夫妇收养。
　　“利川案”是湖北省首例撤销监护人资格案。本案的被申请人卿某某系卿某的父亲，经两次离异后独自带着女儿卿某生活。在此期间，卿某某多次强奸其女儿，被判处有期徒刑13年6个月。湖北利川法院审理卿某某强奸案后，认为卿某某不再适合担任卿某的监护人，遂向利川市人民检察院发出司法建议。检察院随后向利川市民政局发出书面建议，民政局遂向法院申请撤销卿某某的监护人资格。经法院调查，该未成年人的近亲属均不适宜担任新监护人，故判决撤销卿某某监护人资格的同时，指定利川市民政局担任监护人，并将卿某交由社会福利院抚养。
　　“泸州案”是四川省首例撤销监护人资格案。本案的被申请人卢某某系卢某一的父亲，卢某某明知卢某一未满14周岁且精神发育迟滞，仍与其发生性关系并导致怀孕。泸州纳溪法院审理卢某某涉嫌强奸的刑事案件后，认为卢某某已不适合担任监护人，于是向泸州市纳溪区民政局发出司法建议，建议民政局申请撤销卢某某的监护人资格。民政局遂向法院提出申请。法院在审理过程中了解到，卢某一的母亲患有重度精神发育迟滞，无独立生活能力，不能履行监护职责，其祖父母、外祖父母均已去世，其姐姐系未成年人，无监护能力，故在判决撤销卢某某监护人资格的同时，指定纳溪区民政局担任卢某一的监护人。判决后，卢某一由其姑姑代为抚养。

制度运行症结：诉讼程序启动难

　　尽管上述5起案件经审理，妥善完成了原监护关系的撤销和新监护关系的建立，但我们从中发现，监护人资格撤销制度存在着监护侵害发现难、诉讼程序启动难和未成年人安置难等问题。而制度运行的症结，在于其中的难以启动诉讼程序，若无人提起申请，则诉讼程序便无法启动。
　　监护权撤销程序的特殊性，在于起诉的主体既不是未成年人本人，也未必是其法定代理人，而是民法通则和《意见》规定的“相关主体”。《意见》明确了何者可以成为“相关主体”，但这并不意味着他们愿意提起申请。在这一部分中，我们从诉讼程序可能引起相关主体权利义务变化的角度，来探讨相关主体为何缺乏诉讼积极性。
　　根据《意见》第二十七条的规定，可以申请撤销监护人资格的主体有四类，而这四类主体并不包括未成年人自身，也就是说，原则上未成年人本人没有申请权。有学者对这一规定持不同看法，认为应当增加未成年人作为起诉主体，但我们认为，该观点仅把握到未成年人的诉讼权利能力却忽视了其诉讼行为能力。受害未成年人并不具备诉讼行为能力，即使赋予其起诉资格，也需要通过法定代理人完成诉讼行为。
　　此外，我们通过在徐州铜山法院的调研得知，撤销监护权的判决数量少并非因为法院驳回了申请，而是申请数量本身就很少。那么，相关主体为何不去起诉？这一问题的原因可能有两个：一是不能起诉，二是不愿起诉。我们认为，监护权撤销制度的申请主体包括了民政部门，如果说作为政府机构的民政部门都没有能力提出申请，则很难令人信服。因此，所有相关主体都无法提起申请的可能性极低。
　　有学者提出，有关单位和人员对于申请撤销监护权的积极性和主动性值得怀疑，我们认为确实如此。由于监护的公共利益性，个体起诉者并非代表国家行使未成年人监护的监督权，提起这样的诉讼只能给自己带来费用成本和麻烦，而真正具有监督职责的各职能单位、社会团体却怠于履行责任、态度消极。可见，相关主体不愿提起申请是一个现实存在且亟待解决的问题。
　　针对诉讼积极性的缺失，有学者主张，起诉主体的范围应再次扩大。我们发现，确有一些发达国家和地区，如美国、新加坡、我国澳门地区，在儿童受到虐待时，任何公民都可以启动司法的调查与审判程序。但我们认为，由于“家事观念”的存在，与事件不相关的个人或单位更无起诉意愿，扩大起诉主体范围便无济于事。亦有学者希望通过激励制度提高诉讼主体的积极性，然而由于监护权固有的义务属性，提起申请会“损己利人”的现状也很难改变。
　　由于以上两种途径难以实现，我们需要反思：若法律只规定相关主体的权利，那么权利的行使即为该权利人的自由，对弱势儿童的保护岂不沦为了幻影？因此课题组认为，监护权撤销需要国家权力的适当介入，以保障在必要时由一个“正义者”启动诉讼程序。
　　在2017年3月颁布的民法总则中，程序启动的主体问题基本上得到了解决。民法总则第三十六条规定：“监护人有下列情形之一的，人民法院根据有关个人或者组织的申请，撤销其监护人资格，安排必要的临时监护措施，并按照最有利于被监护人的原则依法指定监护人：（一）实施严重损害被监护人身心健康行为的；（二）怠于履行监护职责，或者无法履行监护职责并且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，导致被监护人处于危困状态的；（三）实施严重侵害被监护人合法权益的其他行为的。本条规定的有关个人和组织包括：其他依法具有监护资格的人，居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织、民政部门等。前款规定的个人和民政部门以外的组织未及时向人民法院申请撤销监护人资格的，民政部门应当向人民法院申请。”至此，起诉主体缺乏起诉意愿的问题，被民政部门兜底的模式所解决。
　　从我国的现状来看，监护权撤销制度是维护未成年人权益必不可少的方式之一。随着各地法院相关判决的作出，尘封20余年的监护权撤销制度重回人们的视野。在民法总则的新规定中，监护人资格撤销制度得到了进一步的完善。在调研中，课题组看到了该制度近年来的实施与完善对实务运作起到的积极作用，同时对未成年人保护的难题也有了更深切的体会。
　　监护权撤销制度的完善还有相当长的路程，以上调研的五个地区的案件，只是众多监护侵害事件的代表。未成年人法律保护制度的健全任重而道远，还需要国家和公众持续不断的共同努力。