儿童保护的域外经验如何借鉴？

“儿童的受保护权”亟待突破

　　近年来，中国儿童权利事业取得了长足进展，儿童的生存权、发展权、受保护权、参与权的实现状况都有了明显改善。未成年人保护法、《中国儿童发展纲要》等全局性的法律政策框架，在多维度、多领域推动了儿童工作的稳步前进。与此同时，儿童权益受侵害的个案动辄成为舆情热点，但一波波的热烈声讨争论之后，却并没有能够带来制度性的改变。这其中的瓶颈何在？本文将结合国际标准和域外经验，做一些不成熟的“诊断”。
　　为了与国际公约上的称谓以及国外研究和实践的惯用语相一致，本文中的“儿童”和联合国《儿童权利公约》中的“儿童”是一个概念，即指未满18岁的人，这也符合我国未成年人保护法中对“未成年人”的定义，下文中这两个词是通用的。此外，需要厘清的是，我国语境下的“未成年人保护”范围很广泛，更接近于《儿童权利公约》中对儿童各项权利的保障；而公约和其他国家的“儿童保护”概念，一般仅针对公约中的儿童受保护权，特指对于已经受到伤害或者即将面临伤害危险的儿童采取的保护措施。
　　从国际法的角度来说，联合国《儿童权利公约》是最为普遍批准的国际人权公约，缔约国政府作为首要的义务承担者，必须在国内政策立法、预算分配、社会保障等各个方面，致力于实现其对儿童权利的承诺，包括政府部门履行各自服务儿童的职能；国家支持和督促家庭和父母切实承担起对儿童的责任；创设有利于儿童权利实现的良好社会环境和社会支持体系等。此外，公约设立了履约报告机制，要求缔约国接受国际和国内社会的监督。总的来说，政府部门建立在问责制基础上的各司其职，并与多部门联动机制乃至社会多元力量参与相结合，才能构建一个完善有实效的儿童权利保障机制。
　　梳理一下儿童权利框架，不难看出，儿童的生命健康、受教育、最低生活保障等权利的实现，在国内虽然也需要一定程度的协调力量、调动资源，但各自均有较明确的某一特定职能部门负责（如卫生、教育、民政等），而中国三十多年来在减贫方面取得的巨大成就，在宏观层面上基本保障了儿童的生存权和发展权。当前在中国，个案层出不穷而最需要突破的领域，是儿童的受保护权，即儿童免于受到暴力、虐待、伤害、剥削的权利。
　　近年来，儿童保护领域各种监护不当、性侵儿童、校园欺凌、留守儿童受侵害的热点事件，引发社会公众的广泛关注，并催生了一系列针对性的政策。比如，2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》，2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》，2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，2016年国务院印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》，教育部等九部门印发的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》等。
　　从发文部门就可以看出，上述政策大致体现了多部门联动的工作思路，反对拐卖妇女儿童、加强农村留守儿童关爱保护等工作，还专门建立了部际联席会议机制。因此，儿童保护工作需要多部门协调合作，至少在政策层面应该说已经有了一定共识。那么，既然已经有了意识基础，儿童保护这药方里究竟缺哪几味药呢？
　　

他山之石汲取域外经验

　　在美国和澳大利亚这样的联邦制国家，联邦政府设有与儿童保护职责直接相关的行政管理部门，在美国是卫生与人力服务部下设的儿童与家庭行政署，在澳大利亚是家庭、住房、社区服务和原住民事务部，负责在全国范围内构建儿童保护基本框架、提供相关项目资金、收集信息开展研究等。州政府的对应机构负责管理和实施本区域的儿童保护工作。
　　在美国，每个州都有儿童保护服务机构负责处理儿童遭虐待忽视案件。在澳大利亚，各州的儿童保护机构名称各不相同，以维多利亚州为例，人力服务部（下设的儿童、青少年和家庭办公室）提供的服务，涵盖了儿童保护、家庭支持、收养、寄养、性侵、家暴等问题，既有预防措施，也有直接的干预。
　　在北欧高福利国家，儿童保护制度更是注重早期的预防，以构建儿童保护的“安全网”。比如在瑞典这个全球率先全面立法禁止体罚的国家，卫生与社会事务部主要负责儿童福利与保护工作，很多儿童政策都是围绕着“如何为家庭提供支持”而设计的。例如，向养育多个儿童的家庭发放相应的津贴；父母产假的设置不仅考虑到儿童需求，也兼顾了母亲就业；免费托幼服务和市政儿童工作者提供的上门看护儿童服务等，充分考虑到不同家庭的实际需求；社区服务中心为外来移民儿童提供服务时，将大量的资源和精力用于帮助其家庭融入瑞典社会，通过教育母亲达到支持儿童的目的等。“家庭”视角不仅大大提高了儿童服务的可及性和效率，而且保障了女性的就业权利，培育了和谐融洽的家庭关系，预防家庭暴力效果明显。
　　域外儿童保护的多部门联动机制，突出地体现在应对儿童在家庭中受到虐待忽视案件的流程当中。在美国，联邦《儿童虐待预防和处理法案》对于各州建立儿童遭虐待强制报告义务，提出了明确的要求。根据该法案，各州都在法律中规定了相关人员的强制报告义务，这些人员通常包括：社会工作者；医生、护士及其他卫生工作者；心理医生、心理咨询师以及其他从事精神卫生健康工作的人员；老师、学校顾问、学校行政管理者以及其他教育工作者；在儿童照料机构从事照顾儿童工作的人员；能够发现儿童遭虐待情形的执法和司法人员。每个州儿童保护部门都下设有举报热线，接受有强制报告义务人员和社会公众的举报。在接到报告之后，热线工作人员会判定该报告是否需要进一步调查。如果需要，儿童保护部门会将个案指派给一名儿童保护专员（通常是熟悉儿童特点的专业社会工作者），该专员会启动对所涉儿童家庭的调查，并根据调查结果，采取不同措施结案。在调查过程中，除了对于儿童和家长的面谈外，还常常会走访儿童所在的社区、照料机构、学校、医院收集信息。
　　在荷兰，处理家庭中儿童遭虐待忽视问题的主要机构包括家庭暴力与儿童虐待咨询和报告中心、荷兰安全与司法部下设的儿童保护局及青少年保护局。家庭暴力与儿童虐待咨询和报告中心由地方政府设立，接受社会举报，并为公民如何处理儿童遭虐待问题提供咨询和建议。如果虐待比较轻微，该中心会向所涉及的家庭提出改善建议。如果情况比较严重需要介入，则由中心开展调查，与被举报人、受害人、其他家庭成员、社工、学校、家庭医生、政府相关部门等进行沟通，研究制定家庭关系支持与改善方案，防止进一步发生针对儿童的家庭暴力。如果父母拒绝接受帮助或者家庭环境在接受帮助后的一定时期内仍得不到改善，中心会将情况通报给儿童保护局。儿童保护局派出调查员进行调查并出具报告，采取进一步的干预措施。总的来说，大部分的案件都可以通过在社区和家庭层面的支持性服务措施来解决，不需要走司法程序。只有在父母不愿意接受任何帮助且儿童可能受到严重伤害的情况下，才可以申请法院判决，强制父母接受青少年保护局等部门提供的支持和干预服务，情况严重的必要时可向法院申请限制或剥夺父母监护权。青少年保护局承担部分类似于中国民政部门的职能，行使“国家亲权”职责，为遭受家庭暴力的儿童提供生活、心理等方面的帮助，为脱离家庭的儿童提供住宿等。法院判决对父母的监护权进行限制的，由青少年保护局安排其工作人员负责监督父母行使监护权的情况。
　　在很多国家，法院在这一过程中，都起到了重要作用。例如，澳大利亚每个州都有儿童法院，是州法院系统的组成部分。每一起儿童保护案件，不管是将儿童带离父母予以紧急安置，还是认定父母是否存在虐待儿童的事实，以及是否应该对儿童作出长期重新照料安置，都需要法院通过听证程序予以裁决。以新南威尔士州为例，儿童法院审理的案件主要分为两类：不满18岁儿童在家庭中受侵害的儿童保护案件；不满18岁的儿童实施的违法犯罪案件。由于长期从事儿童案件的审理，儿童法院的法官都比较了解儿童的生理、心理状况及其需求，熟悉相关的儿童保护法律和案件处理流程，能够最大限度保护儿童利益。法院还配备儿童法院诊所，由专门认证的心理学家和精神卫生专家评估儿童保护案件中儿童心理受伤害程度，以及继续留在家庭中对其造成的影响，评估报告可作为法官从儿童利益最大化原则出发审理案件的参考，专家也可以接受交叉询问。
　　多部门联动在一些国家儿童保护的“一站式服务”中也有明显体现。在瑞典，针对儿童家暴和性侵受害者，政府建立了儿童之家，打破各部门分散办公的格局，让参与儿童暴力案件调查的警察、检察官、医生、心理治疗师、社会工作者到同一地点集中办公，尽可能地创造一个儿童友好的环境，让遭受暴力侵害的儿童在投诉、接受医学检查、配合警方调查、接受心理疏导时不再四处辗转或者被迫一遍遍讲述被害遭遇，让他们享受更为便捷的一站式服务，避免二次伤害。政府的儿童保护部门接到儿童可能遭受暴力侵害的报告后，会向儿童之家咨询并转介，儿童之家会召集多部门调查小组会议，调查小组会讨论如何展开后续调查并在此过程中确保对儿童的保护。公诉机关向法庭申请指定临时监护人，该临时监护人会及时将孩子接到儿童之家，由受过专门训练的警察对其进行询问，检察官、社工会在隔壁房间监督询问过程，确保儿童权益。之后，调查小组还需要迅速对儿童是否需要被带离家庭进行评估。
　　此外，一些国家还创设了与儿童保护有关的监督机构。在澳大利亚州一级层面，以维多利亚州为例，根据2012年颁布的《儿童与青少年委员会法案》，2013年设立了独立于政府行政部门，直接向州议会报告的儿童与青少年委员会。该委员会主要负责对政府涉及儿童安全与福祉的服务提出建议、进行监督、推动儿童友好的工作方法等，其中特别涉及对儿童保护案件中被政府安置的儿童死亡事件开展调查。在瑞典，建立于1993年的国家儿童权益监察专员办公室，在儿童保护工作中发挥了独特作用。监察专员由议会任命，独立于行政部门。国家儿童权益监察专员办公室主要负责监督联合国《儿童权利公约》在瑞典的实施，监察全国儿童及青少年权益状况，可以受理来自全国各地儿童的投诉，就儿童受侵害问题约谈有关对象，组织安排儿童与政府部门负责人的直接对话，代表儿童参与儿童政策的研究制定等。

结合国情建立完善的未保机制

　　通过对上述域外经验的简单梳理，结合中国现阶段的国情，特别是从多部门联动机制的角度，以下几点也许值得中国在探索儿童保护机制建立完善过程中思考和借鉴：
　　在中央以及地方政府层面，设置一个强有力的儿童保护工作专门管理机构，并具备明确的服务职能和配套资源，才能有效启动多部门联动机制。目前民政部的职能与上文中提到的一些国家里管理儿童保护工作的人力服务部、社会事务部等还是比较接近的，民政部社会事务司近年来成立了专门的未成年人保护处，虽然职能和层级现阶段尚不足以承担儿童保护的全部职能，但已经提供了一个制度性改变的方向，并在农村留守儿童关爱和保护方面进行了一些有益的探索。
　　多部门要有效联动，核心仍然在人。其他国家成功的经验表明，联动的每一个环节，都必须有受过专业训练、了解儿童保护工作特点的人员，例如举报热线接线员、社工、医生、警察、心理专家、检察官、法官等。否则，再看似完美的机制也运转不起来。而缺乏专业化工作人员特别是社工，正是中国目前儿童保护机制的最大瓶颈。
　　多部门联动的落脚点，始终都应该放在对家庭的支持和服务上。从预防角度对监护的支持和协助，到介入家庭的调查，再到对监护不当的监督甚至对儿童的重新安置，整个行政和司法程序中都要贯彻儿童利益最大化原则，尽可能让儿童在温暖安全的家庭环境中成长。随着儿童保护案件的增多，可能会有越来越多的儿童需要被临时或长期安置，完善寄养制度特别是亲属寄养，将是一个迫切的现实需求。
　　儿童保护要实现真正意义上的多部门联动，与社区和社会力量的参与不可分割，很多国家的政府都是通过社区里的社会组织来部分解决儿童安置照料、家庭支持等服务的。然而，当前中国绝大部分地区，普遍不具备这样的观念意识基础和服务项目提供。因此，政府通过创设岗位、购买服务等方式，鼓励和引导民间资源投入这一领域，能够有效链接多部门机制中的政府和家庭。
　　（作者系联合国儿童基金会驻中国办事处儿童保护官员）

● 责任编辑：刘瑜