多部门联动，何时能全国开花？

调研：发现问题、总结经验

　　2015年年底，长期致力于少年司法研究的北京师范大学刑事法律科学研究院教授宋英辉，牵头起草了一份专家决策咨询报告——《关于在国家治理和司法改革中关注未成年人保护与犯罪预防问题的建议》（以下简称《建议》），提交给中央政法委。2016年年初，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱对《建议》作出重要批示。根据批示，中央政法委迅速制定了《关于在国家治理和司法改革中关注未成年人保护与犯罪预防问题的任务梳理》，由相关单位就一些重要问题进行专题研究，提出意见建议。同时，委托宋英辉承担了专项课题“未成年人保护与犯罪预防问题研究”。
　　2016年3月起，宋英辉带领课题组赴北京、上海、山东、贵州、四川、云南、广东、海南、河北、广西、陕西、甘肃等地调研，深入了解目前我国未成年人保护与犯罪预防工作成功的经验、存在的问题、面临的困难。调研形式包括召开座谈会、实地考察、个别访谈和问卷调查，涉及综治、民政、教育、人力资源社会保障、公安、检察院、法院、司法行政、共青团、妇联、关工委等部门，实地走访了多所工读学校、未管所、未保机构以及多个县乡镇政府、村居委和中小学。调研发现，我国未成年人保护与犯罪预防工作取得了长足的进步，但依然面临着诸多问题，其中最为根本的原因是理念跟不上、法律制度不健全、机构机制建设滞后。
　　苑宁宁是北京师范大学刑事法律科学研究院的博士后研究人员，全程参与了课题组的调研，并参与撰写了多篇拟提交给中央政法委的决策咨询报告。据其介绍，以调研了解的突出问题为导向，宋英辉提出了进一步加强和改进我国未成年人保护与犯罪预防工作总体思路和顶层设计，即“一个核心、两个基本点”。“一个核心”，是指提升全社会未成年人保护的理念。“两个基本点”，是指完善未成年人法律体系、建立健全未成年人保护专门机构以及联动协调配合机制。“习近平总书记说，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。因此，进一步加强和改进我国未成年人保护与犯罪预防工作，必须抓住提升全社会未成年人意识这个牛鼻子，既要有科学与完善的法律体系，还要有职能科学、权责清晰的专门机构以及高效顺畅的联动机制，保证法律得以实施。”苑宁宁解释。
　　历时近一年的调研，课题组还发现了一些地方做的探索非常有意义，为提出具体建议提供了最接“地气”的素材。苑宁宁介绍，尽管我国未成年人保护领域存在着一些问题，但是很多有担当的基层实务部门却没有听之任之，一直在思考、在行动。“目前，我国未成年人保护方面有两部重要的法律，即未成年人保护法和预防未成年人犯罪法，但这两部法律都没有明确的执法部门。特别是未成年人保护法，规定了共同责任、领导与协调责任、各自责任、协助责任，但就是没有明确主责部门，也没有明确具体的联动机制。实践中，便出现了多个部门各自为政的现象，彼此职责不清、交叉重叠甚至是存在空白。在出现未成年人恶性事件时，这一点体现得尤为突出，似乎多个部门都有责任，但又都有所谓的‘正当理由’来推脱责任。看似多个部门都有职责，恰恰最后找不到负责的部门。因为保护未成年人是一项系统的综合性工作，涉及教育、民政、卫生医疗、就业等多个领域，一旦其中某个环节没有做到位或者彼此联动配合不畅，便会出现‘木桶效应’，未成年人整体保护水平就上不去，未成年人群体就会源源不断地出现各种问题。近年来曝光的多例留守儿童意外死亡和自杀事件，就是最痛心的例证。”苑宁宁说。

番禺：
依托城市管理平台 建立未保模块

　　2016年5月，宋英辉带领课题组到了广东省广州市番禺区，这里的“儿童保护信息系统”让他们眼前一亮。
　　番禺区的儿童保护信息系统，是依托区城市管理运行指挥中心开发的区群众诉求解决平台运行的，在此平台中建立了未成年人保护工作的专用模块。番禺区民政局制定了未成年人救助流程图，把接到的案件分为紧急和非紧急。紧急的案件由指挥中心直接分派给公安、医疗部门，非紧急的案件指挥中心会指派给未保中心，未保中心根据社工意见，出具处置意见并反馈至区指挥中心，由区指挥中心统一分派至相关部门。
　　在全国未成年人保护多部门联动机制与网络平台建设研讨会上，来自番禺未保办的工作人员，以真实的案例介绍了该系统是如何实现部门联动的。某天，市民来电反映情况，接案员通过市民提供的地点，精准定位，并把市民反映的情况录入系统。在这个案例中，市民反映有3名未成年人在街上流浪，无人照顾，区指挥中心先是根据案件的紧急情况，把任务分派至区未保中心。未保中心接到任务后，经过与专业社工研究，提出把案件转至所属镇街、区来穗局和区救助站联合处置。而未保中心的处置意见，并不是直接发给各单位，而是通过反馈给区指挥中心，由指挥中心统一分配给各部门。各部门接到任务后立即处理，并把处理结果反馈至区指挥中心，指挥中心根据处理情况决定是否结案。而各部门也能在系统中看到其他部门的处置情况，避免了重复救助。
　　番禺区将未成年人保护问题有机地纳入了相对已经成熟的城市管理平台，起到了立竿见影的效果。苑宁宁说，这得益于这个平台已经建立了一整套完善的处理流程，即有效的巡查和报告制度、快速处置制度、可行的考评制度，实现了“三个确保”：确保能及时发现问题，确保案件派遣、处理、复核等环节高效运转，确保各责任单位能按时按质完成案件的处理。
　　另外，如何有效发现线索，番禺区也是想了多种办法。苑宁宁介绍道，第一，充分发挥群众的作用。在区民政局网站上公布未成年人保护工作办公室、镇街工作站和村居工作室的联系方式，方便群众联系，接受群众监督。第二，编制未成年人保护工作网络。番禺区搭建了区、镇街、村居三级工作架构，在区一级成立未成年人保护中心，并从区民政局抽调人员成立未成年人保护工作办公室，专门负责统筹开展全区未保工作；在镇街一级成立未成年人保护暨普惠型儿童福利工作站，并为区16个镇街各配备一名未保专干，加强工作力量；在村居一级成立未成年人保护暨普惠型儿童福利工作室，安排一名儿童福利主任跟进工作。三级工作架构充分调动了16个镇街、17个家庭综合服务中心、267个村居、2896名网格员的力量，全区有近3600人参与到未保工作中去。目前，儿童保护信息系统中已经录有全区1000余名困境儿童的基本信息，并能够做到实时更新救助情况。
　　举例来说，2017年1月，番禺区某镇反映，辖区内有一村民因为犯盗窃罪被刑事拘留，其妻子是疑似精神病人且已经失踪，留下了5岁的儿子和两岁的女儿由年事已高并疾病缠身的奶奶照顾，奶奶有心无力，便向上级部门求助，希望兄妹俩能得到更好的照料。该镇民政办根据番禺区困境儿童救助流程，立即将此案上报至区应急办，区应急办通过儿童保护信息系统把案件转至相关职能部门。在接到区应急办办理通知后，镇民政办、镇家庭综合服务中心、村委和区未保中心上门对兄妹俩进行慰问并研究照料方案。在深入了解兄妹俩的基本情况后，通过各部门以及专业社工仔细研究，认为现阶段需要将兄妹俩送往区福利院模拟家庭进行照料，直至其父亲出狱，但这个做法必须得到监护人的同意。因此，为使兄妹俩早日得到更好的照料，镇民政办、镇司法所工作人员以及专业社工两次前往两个孩子父亲所在的监狱，经过开导，孩子们的父亲最终同意申请由政府暂时照顾其两名子女。今年3月，两个孩子由公安机关送往区福利院模拟家庭，接受机构的照料直至他们父亲出狱。
　　

阜平：构建“护航少年”

　　2016年6月，河北省阜平县人民检察院与课题组取得联系，介绍了阜平县“未成年人信息管理网络平台”。
　　阜平县人民检察院按照上级院“护蕾工程”的总体部署，立足检察职能，向前延伸检察监督触角，以“不让一个孩子掉队，不让一个孩子辍学，让孩子们健康成长”为目标，推进未成年人检察工作，创造性提出“护航少年”工程建设，加大对普通未成年人和特殊未成年人预防犯罪和保护力度。
　　这项工作开展伊始，就受到了阜平县委的高度重视。2015年年初，成立了以县委政法委书记为组长，人大、政府、政协、法院、检察院、公安有关领导为副组长，由司法、教育、民政、共青团、妇联、职教中心等11个部门主要负责人为成员的阜平县护航少年工程领导小组，负责“护航少年”工程的整体安排部署工作。领导小组下设办公室，办公室设在县检察院，负责“护航少年”工程具体推进工作，打造护航少年工程数字化信息管理平台。
　　根据部署，阜平从县、乡、村三级选聘了1120名联络员并进行专门培训。一级联络员队伍由公检法司、财政民政、教育等部门共计10人组成，主要负责综合协调，督导落实，为领导小组提供参谋，对领导小组布置的任务负责。二级联络员队伍由各乡镇政府副职、派出所所长、法庭庭长、司法所长、各中小学校长、总校校长、幼儿园园长共计205人组成，主要负责本部门、本区域内联络员队伍的管理、协调，对未成年人精准帮教工作进行督导落实，开展普法宣传活动。三级联络员队伍由中小学班主任共计905人组成，主要负责本班级内、本村落内未成年人的摸底统计，分类建档，动态关注，精准帮教，定期组织法制宣传活动。
　　在此基础上，阜平县检察院对全县未成年人开展了摸底统计工作，各级联络员历时三个月，将全县3岁以上的未成年人成长档案全部录入到信息管理平台，由联络员对区域内未成年人进行网格化管理。同时，将全县未成年人划分为四类群体，建立动态关注，适时介入，精准帮教工作机制，为每个孩子的健康成长护航。他们针对涉嫌违法犯罪的未成年人，创新观护帮教机制；针对有不良行为的未成年人及时介入帮教，防止其向违法犯罪转化；针对特殊未成年人群体（包括留守儿童、流浪儿童等九个类别）分门别类开展工作；针对普通未成年人群体，建立普法宣传和心理健康教育长效机制。
　　实践中，随着工作的推进，信息平台建设包括了四大数据库，即全县未成年人数据库、帮教数据库、心理咨询数据库和法制宣传数据库，由专人负责管理，每个联络员处都设信息共享平台，由联络员分类登统辖区内未成年人信息，跟踪关注，动态管理。
　　苑宁宁介绍说，阜平模式的最大亮点，是建立起了“精细化帮教、全辐射、全覆盖、动态管理”的未成年人保护网络。启动以来，阜平未成年人犯罪大幅降低，取得了明显实效。

南通：
打造困境未成年人保护信息管理系统

　　2016年8月初，课题组来到了江苏省南通市。调研发现，为有效解决未成年人保护服务“最后一公里”问题，发挥信息技术在未成年人保护中的支撑作用，南通打造了未成年人保护信息接收处置无形化平台——困境未成年人保护信息管理系统，努力形成线上线下结合的全方位、多角度、零距离未成年人保护服务格局。
　　此系统纵向设有四个层级，即市联席会议办公室、县（市）区政府、乡镇（街道）、村（居），横向设有13个相关职能部门和若干社会组织，这些单位都有独立的用户名和登录密码，可以在自己的权限内查看信息处置流转情况。横向到边、纵向到底的组织架构有利于及时高效地接收、研判、分派、跟踪信息，确保每条信息都得到妥善处理。
　　信息接收主要由基层组织主动排查上传，还可通过电话、网站等渠道接收临时性求助信息。未保中心根据接收信息的具体情况，依据有关政策、规程，提出实施保护的具体类别（主要有救助保护、医疗保护、教育保护、精神保护、就业保护和司法保护）及保护的具体内容，提交给联席办进行审核确认。联席办确认之后，及时回复给未保中心。未保中心根据联席办的意见，再派发给有关部门（单位），明确责任要求和时限，有关部门（单位）在规定时间内将意见落实情况反馈至平台。之后，将组织人员对相关帮扶措施落实情况进行回访，了解有关部门（单位）的实际工作成效，掌握服务对象困境改善情况，征求服务对象意见建议，拟订今后帮扶计划。
　　自信息系统2015年2月上线运行以来，平台共接收录入困境未成年人信息6142条，其中市区1193条，全部分派处置。在运行过程中，未保中心落实人员24小时接收求助信息，相关部门（单位）均明确一名联络员作为信息系统使用的责任人，具体负责信息系统任务接收、办理结果上传回复等工作，并且联络员手机与信息系统进行绑定，确保线上接收的信息在线下也能第一时间收到。联席办定期通报信息系统运行情况，对线上交办任务落实不及时、不认真的，下发督办单，限期整改。南通市政府分管领导定期听取信息系统运行情况汇报，明确未保工作责任部门考核以信息系统使用管理情况为依据，进一步强化相关部门管好用好信息系统的责任。

提炼：基层中有大智慧

　　从2016年3月到2017年1月，调研历时近一年，苑宁宁感受很多，其中之一就是：党和政府历来高度重视未成年人工作，在这方面投入了大量的人力、财力、物力，总体力量并不薄弱，但为何没有达到预期效果呢？苑宁宁认为，症结就在于多部门在未成年人保护工作上存在壁垒，资源和信息无法共享，没有形成合力。
　　“基层中总有大智慧。”苑宁宁总结，“这些年许多地方在未成年人保护多部门联动上作了诸多探索，至少可以分为两大类模式：一种是检察院牵头的法律监督模式，比如河北阜平、山东武城；一种是民政部门牵头的困境儿童关爱保护模式，比如广州番禺、江苏南通。这四个最具代表性的地方，做法相对已经比较成熟，既各具特色，也存有共同之处。总结起来，大体有这么几点：一是当地党委政府的重视，这四个地方的做法能成功，与当地党委政府的大力支持是分不开的。二是利用互联网技术，实现信息的多元收集和快速处置。三是设置‘发现报告——转处转介——评价监督’的运转流程，三大环节环环相扣，缺一不可。四是编织一套深入基层、下情上达的未成年人保护多层级立体式网络。这些经验来源于基层、服务于实践，恰恰是解决问题、创新制度机制的重要依据。”
　　“习近平总书记多次强调，要及时总结经验，把基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，推动面上的制度创新。”苑宁宁说。于是，课题组在总结提炼基层经验的基础上，提出了建立未成年人保护联动协同平台的建议。具体来说，就是在党委政府的领导下，整合资源，构建全方位、立体式的未成年人保护网络，打造连接家庭、学校、社会和多机关多部门的未成年人保护平台，形成未成年人保护与犯罪预防的衔接、联动机制。平台应该有两大功能：微观上的事件处理功能和宏观上的研判决策功能。事件处理功能，就是要通过建立及时有效的发现报告机制、顺畅高效的转处转介机制、科学合理的监督评价反馈机制，保障涉及未成年人保护的事件能得以有效快速地处理，明确和督促有关部门履职。研判决策功能，就是要通过建立实时动态的信息监测共享机制、未成年人保护与犯罪预防联席会议机制，共享与研判信息，从大数据中发现未成年人保护存在的薄弱环节或制度漏洞，及时出台措施，解决问题。
　　将近一年的时间，宋英辉和他的团队走遍了大半中国，如何提升未成年人保护的水平，如何明确相关部门的责任，实现有效的联动和配合？这些地方作出的成功探索，或将成为可复制的模板，为未成年人保护事业开创新的思路。